早在19世紀(jì)末至20世紀(jì)初，歐美國(guó)家就開(kāi)始重視流域水環(huán)境的綜合治理，但早期的流域治理僅限于防洪、供水、航運(yùn)等單一目標(biāo)。20世紀(jì)50年代以來(lái)，隨著流域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和人口劇增，人類(lèi)對(duì)流域水資源利用和水環(huán)境破壞的強(qiáng)度不斷加大，流域水污染控制與治理逐步成為流域治理的重要內(nèi)容。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，以流域協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)的流域綜合治理得到越來(lái)越多管理者和科學(xué)家的重視，強(qiáng)調(diào)全流域自然與人文各要素的綜合治理是實(shí)現(xiàn)流域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的前提和條件。
國(guó)外流域水環(huán)境綜合治理發(fā)展的歷程
以流域水資源的綜合利用為目標(biāo)的治理階段
工業(yè)革命發(fā)生后，西方國(guó)家工業(yè)和人口的快速增長(zhǎng)，水資源需求激增導(dǎo)致水資源短缺現(xiàn)象嚴(yán)重，協(xié)調(diào)水資源供需一度成為流域治理的重要內(nèi)容。隨著科技進(jìn)步和認(rèn)識(shí)水平的提高，自20世紀(jì)30年代起，逐步開(kāi)始了以水資源調(diào)配、水土保持、洪水災(zāi)害治理、航運(yùn)、發(fā)電和旅游等為目的的多目標(biāo)統(tǒng)一規(guī)劃。在這一階段，世界各主要國(guó)家相繼建立不同形式的流域管理機(jī)構(gòu)，以求趨利避害、最大限度地開(kāi)發(fā)利用水資源。
美國(guó)田納西河流域管理局的建立及發(fā)展大致代表了國(guó)際上流域治理這一階段的發(fā)展歷程。美國(guó)田納西河流域管理局具有政府職能但運(yùn)行靈活、兼具私人企業(yè)組織優(yōu)點(diǎn)，開(kāi)始全權(quán)處理流域水土資源綜合開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題，如控制洪水、改善航運(yùn)條件、水能發(fā)電、恢復(fù)植被和控制水土流失等。至20世紀(jì)40年代中期，田納西流域已開(kāi)發(fā)了1050km的航運(yùn)水道，同時(shí)成為美國(guó)水電生產(chǎn)能力最大的流域，同時(shí)，流域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)得到了空前發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更為合理，森林植被明顯恢復(fù)。
以水環(huán)境治理與保護(hù)為主要目標(biāo)的流域一體化治理階段
20世紀(jì)50年代后，人口數(shù)量和經(jīng)濟(jì)迎來(lái)了新一輪激增，對(duì)自然資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)導(dǎo)致水質(zhì)下降、生物多樣性銳減等問(wèn)題嚴(yán)重。而且許多國(guó)家、地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而進(jìn)行的一些流域開(kāi)發(fā)工程項(xiàng)目，使得流域問(wèn)題更加嚴(yán)重。
1972年，著名的人類(lèi)環(huán)境會(huì)議在瑞典的斯德哥爾摩召開(kāi)，發(fā)表了具有里程碑意義的《人類(lèi)環(huán)境宣言》，強(qiáng)調(diào)在保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，必須高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)。水環(huán)境問(wèn)題的日益加劇，促使流域治理由單純的資源開(kāi)發(fā)利用管理向環(huán)境治理與保護(hù)的方向傾斜，各國(guó)的流域治理大都增加了水污染控制和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，并頒布污染控制與環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律。
以人類(lèi)生活、生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展為主要目標(biāo)的流域水環(huán)境治理新階段
1992年6月，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)在巴西里約熱內(nèi)盧召開(kāi)。會(huì)議討論并通過(guò)了《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》與《21世紀(jì)議程》等綱領(lǐng)性文件，明確提出了“可持續(xù)發(fā)展”的新戰(zhàn)略和新理念：人類(lèi)應(yīng)與自然和諧一致、可持續(xù)地發(fā)展并為后代提供良好的生存發(fā)展空間。
至此，人們認(rèn)識(shí)到解決日益嚴(yán)重的人口、資源、環(huán)境與發(fā)展問(wèn)題的有效途徑之一是以流域?yàn)閱卧獙?duì)自然資源、生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行系統(tǒng)綜合治理。英國(guó)Gardiner正式提出以流域可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的流域綜合治理理念，使得以流域資源可持續(xù)利用、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)的流域綜合治理在澳大利亞、美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛興起。
國(guó)外流域水環(huán)境綜合治理的發(fā)展趨勢(shì)
從水資源協(xié)調(diào)利用到單一污染控制再轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合治理
國(guó)外的流域水環(huán)境治理基本上走的是一條先污染后治理的道路。首先經(jīng)歷了水資源綜合利用階段后；然后進(jìn)入由于大規(guī)模水資源開(kāi)發(fā)導(dǎo)致流域水質(zhì)惡化，加強(qiáng)污染治理和水資源保護(hù)的階段；現(xiàn)在國(guó)外流域水環(huán)境治理基本由以水污染綜合防治，水生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)為目的的治理轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)性的流域自然資源—生態(tài)環(huán)境—經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合治理。
從單純重視河流自身轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)整個(gè)流域區(qū)域的治理；從單一規(guī)范流域水資源逐步演變?yōu)榻y(tǒng)籌考慮流域內(nèi)所有環(huán)境資源要素，從流域系統(tǒng)整體功能進(jìn)行流域治理，強(qiáng)調(diào)流域生態(tài)保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，從經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)問(wèn)題的角度進(jìn)行流域生態(tài)系統(tǒng)的綜合治理。
從政府強(qiáng)制主導(dǎo)到政策企業(yè)家利益合作
在流域水環(huán)境治理的各方之間，存在頻繁的利益博弈。流域水環(huán)境系統(tǒng)是一個(gè)涉及生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等多變量的復(fù)雜系統(tǒng)，并非全部的政策資源都為政府部門(mén)所掌握，政府通過(guò)強(qiáng)制性的主導(dǎo)無(wú)法對(duì)諸多資源進(jìn)行有效配置。因此在水環(huán)境治理的機(jī)制中，改變單一的依靠政府強(qiáng)制主導(dǎo)的供給型方式，轉(zhuǎn)向利益合作為主的需求型方式，實(shí)現(xiàn)各方利益和目標(biāo)的一致，完善水環(huán)境的治理。
政策企業(yè)家指的是有較強(qiáng)的掌握資源和運(yùn)用資源的能力，積極主動(dòng)參與并對(duì)公共政策過(guò)程發(fā)揮作用和影響的個(gè)體和組織。這些可能橫跨公私部門(mén)的政策企業(yè)家們，影響公共決策過(guò)程的動(dòng)機(jī)也并不相同，但共同點(diǎn)是愿意投入自己的資源，包括時(shí)間、精力、聲譽(yù)以及金錢(qián)，來(lái)促進(jìn)某一主張以換取表現(xiàn)為物質(zhì)利益、達(dá)到目的或?qū)崿F(xiàn)團(tuán)結(jié)的預(yù)期未來(lái)收益。
另外，由于水環(huán)境治理與技術(shù)緊密關(guān)聯(lián)的性質(zhì)，具有相關(guān)學(xué)科背景的專(zhuān)家在一些水環(huán)境的治理中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。例如荷蘭的案例研究指出，來(lái)自不同學(xué)科的科學(xué)家在科研院所和政府機(jī)構(gòu)中均占有至關(guān)重要的位置，對(duì)水環(huán)境的治理做出了潛在貢獻(xiàn)。在萊茵河流域的治理過(guò)程中，Auen河漫灘生態(tài)研究所與萊茵河管理辦公室共同制定了相關(guān)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)。這類(lèi)集體組織的優(yōu)勢(shì)來(lái)自于不同成員通過(guò)各自的戰(zhàn)略影響治理結(jié)果，積極開(kāi)發(fā)和測(cè)試新想法，使得政策目標(biāo)得以更好地實(shí)現(xiàn)。
這本質(zhì)上是對(duì)流域水環(huán)境治理的相關(guān)資源進(jìn)行重新配置的結(jié)果。通過(guò)政策企業(yè)家利益合作的機(jī)制，進(jìn)一步優(yōu)化了水環(huán)境治理決策的質(zhì)量和實(shí)施的有效性。此外，以政策企業(yè)家為典型的外部個(gè)體和組織的加入，促進(jìn)了治理機(jī)構(gòu)的柔性化改造，這種創(chuàng)新型的治理機(jī)制，對(duì)于流域水環(huán)境這類(lèi)特殊的治理對(duì)象，顯得格外重要。
治理實(shí)施：從一元行政管制到多維網(wǎng)絡(luò)治理
流域水環(huán)境治理是一個(gè)典型的復(fù)雜問(wèn)題，沒(méi)有任何一個(gè)單一的治理模式能夠解決所有維度上的問(wèn)題，為了提升治理政策在實(shí)施過(guò)程中的效率，有必要對(duì)治理的實(shí)施方式進(jìn)行變革。對(duì)此，一個(gè)顯著的趨勢(shì)是從一元行政管制到多維網(wǎng)絡(luò)治理的轉(zhuǎn)變。澳大利亞通過(guò)幾十年的探索和變革，形成了政府、社區(qū)、企業(yè)、非政府組織和公眾的多元治理網(wǎng)絡(luò)。這種網(wǎng)絡(luò)治理模式對(duì)澳大利亞水環(huán)境治理的成功發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。
從澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，流域水環(huán)境治理主體之間的相互關(guān)系構(gòu)成了一個(gè)網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)。各級(jí)政府之間存在張力，既有相互協(xié)調(diào)配合的關(guān)系，又有討價(jià)還價(jià)和制衡的關(guān)系，形成了相互協(xié)調(diào)配合的縱向的多層次水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)。
政府負(fù)責(zé)規(guī)劃項(xiàng)目的制定，在具體的實(shí)施方面會(huì)授權(quán)于企業(yè)。
政府在水利設(shè)施的建設(shè)、城市污水的處理、技術(shù)的開(kāi)發(fā)和改進(jìn)都有賴(lài)于企業(yè)。通過(guò)授權(quán)于企業(yè)，企業(yè)的咨詢(xún)和技術(shù)改進(jìn)助力水環(huán)境治理，在水環(huán)境治理上可致力于一致目標(biāo)。社區(qū)通過(guò)參與和介入，政府與社區(qū)也相互協(xié)調(diào)配合，致力于一致的行動(dòng)和行動(dòng)水平的提升。政府與公眾建立較成熟的合作伙伴關(guān)系。社區(qū)行動(dòng)會(huì)獲得企業(yè)的支持，二者的利益取向是可以一致的。
多維網(wǎng)絡(luò)治理與傳統(tǒng)一元行政管制最大的區(qū)別在于，在治理過(guò)程中構(gòu)建了從頂層到基層的實(shí)施鏈條，將治理目標(biāo)落實(shí)到每一個(gè)利益相關(guān)者。更為重要的是，多維網(wǎng)絡(luò)治理將能夠促進(jìn)治理政策的自我實(shí)施。在這種治理結(jié)構(gòu)下，治理也不再是從各自目標(biāo)出發(fā)的強(qiáng)制性執(zhí)行，而是從網(wǎng)絡(luò)整體利益出發(fā)的自發(fā)性協(xié)同。協(xié)同效應(yīng)促使各方通過(guò)合作博弈的開(kāi)展，分享合作利益，并從網(wǎng)絡(luò)的全局視角自我履行合約。
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