編者按
2011年，注定是對環(huán)境服務業(yè)發(fā)展極其重要的一年。這一年，"環(huán)保產(chǎn)業(yè)向環(huán)境服務業(yè)轉(zhuǎn)型升級"從業(yè)界的"設想"，轉(zhuǎn)變?yōu)檎邔雨P(guān)注和明確支持的重點:10月17日，國務院發(fā)布《關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》(國發(fā)〔2011〕35號)，要求大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)、著重發(fā)展環(huán)境服務業(yè)。而早在今年4月，環(huán)境保護部出臺《關(guān)于環(huán)保系統(tǒng)進一步推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》(以下簡稱《意見》)，提出以扶持環(huán)境服務業(yè)作為重要切入點；正在制定中的國家"十二五"現(xiàn)代服務業(yè)規(guī)劃中，環(huán)境服務業(yè)也將占有一席之地。這使更多的環(huán)保企業(yè)堅定了發(fā)展方向。
作為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的高級形態(tài)，環(huán)境服務業(yè)依然具有明顯的政策驅(qū)動型特征，環(huán)境保護法律法規(guī)、政策標準對行業(yè)發(fā)展舉足輕重；相關(guān)的經(jīng)濟、財稅政策也不可或缺。"環(huán)境服務業(yè)發(fā)展到了要政策、出政策的階段了。"該給環(huán)境服務業(yè)什么樣的政策？該出什么樣的政策？值2011年歲末，產(chǎn)業(yè)趨勢版推出《環(huán)境服務業(yè)動力在哪兒？》的年終特稿，讓我們共同關(guān)注、關(guān)心環(huán)境服務業(yè)發(fā)展。
環(huán)境服務業(yè)到底需要什么樣的政策？該出什么樣的政策？環(huán)保部門正在積極努力。
環(huán)境保護部科技標準司日前聯(lián)合環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心在山東省煙臺市聯(lián)合舉辦"環(huán)境服務業(yè)發(fā)展政策研討會"，召集商務部、財政部等部門官員，各方專家和企業(yè)代表共商促進環(huán)境服務業(yè)發(fā)展的政策設計和安排。
市場在呼喚發(fā)展空間廣闊
環(huán)保產(chǎn)業(yè)必須轉(zhuǎn)型升級，復合型環(huán)境問題需要系統(tǒng)、綜合的解決方案
“我們推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)向服務業(yè)態(tài)的轉(zhuǎn)型升級，主要出于兩方面的考慮。”在解釋環(huán)保系統(tǒng)之所以對"催熟"環(huán)境服務業(yè)表現(xiàn)主動的原因時，環(huán)境保護部科技標準司副司長劉志全說，一是環(huán)境管理對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的需求正逐步從單項指標控制向綜合解決方案轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須要適應這種變化。二是從產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律和國際環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實踐看，環(huán)境服務業(yè)是環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高級形態(tài)和方向。
“環(huán)保產(chǎn)業(yè)向環(huán)境服務業(yè)的轉(zhuǎn)型升級是促進經(jīng)濟社會和諧發(fā)展、完成環(huán)保目標任務的現(xiàn)實需要。當前，我國面臨著越來越多的復合型環(huán)境問題，環(huán)保產(chǎn)業(yè)提供的支撐不能再局限于單元的末端處理設備、工程，更應是系統(tǒng)、綜合的解決方案。”劉志全說，以服務業(yè)態(tài)向社會提供綜合環(huán)境服務，同時也是國際上環(huán)保產(chǎn)業(yè)的共同發(fā)展趨勢。
“成為戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)不只是機遇，還意味著更高的要求和期望。”此前一直在為環(huán)境服務業(yè)發(fā)展鼓與呼的清華大學環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究所所長傅濤，反復強調(diào)環(huán)保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的獨特意義。中國是全球最大的環(huán)保需求市場、投資市場，但卻不是最大的環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場，這說明我們的環(huán)境投資還沒有成為市場行為，治理修復還沒有表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)投資和需求。而環(huán)境服務業(yè)的發(fā)展，可以幫助地方政府從投資建工程設施轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯淤徺I治污減排服務，此舉不僅有助于提升環(huán)境投資的效率和效益，也將極大地擴展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場空間。
“十二五”期間，預計我國環(huán)保投資將達到3萬億元，而污染設施運行的市場空間就有1萬億元。劉志全透露，以水處理為例，由于排放提標、污泥處理處置、污水深度處理回用等工作的需求，城市水環(huán)境基礎設施升級改造需求的規(guī)模估計有2000萬噸/日；在工業(yè)廢水領(lǐng)域，隨著排放標準加嚴、控制指標增多，取水、回用要求提高，同樣也意味著運行維護、技術(shù)改造的服務空間廣闊。
當前，社會公眾對環(huán)境質(zhì)量改善的要求日益明確，國家對水、大氣等環(huán)境標準不斷加嚴，對污染治理的要求節(jié)節(jié)提升，這都要求環(huán)保產(chǎn)業(yè)的技術(shù)、產(chǎn)品和服務要跟上。"特別是將來各項治理項目到位后，改造提升、專業(yè)運行服務將是環(huán)保產(chǎn)業(yè)的主要需求之一。"劉志全表示，這都是環(huán)境服務業(yè)未來發(fā)展的廣闊空間。
什么樣的政策最給力？
推動政府和企業(yè)采購環(huán)境服務最重要，必須讓地方政府和企業(yè)成為購買者
在發(fā)達國家，環(huán)境服務業(yè)占環(huán)保產(chǎn)業(yè)的比重一般為50％~60％，而目前我國的這一比例還不到15％。在劉志全看來，這正是我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)與國際同行差距的主要表現(xiàn)。“我國環(huán)境服務業(yè)還處于起步階段，規(guī)模小，市場化程度緩慢，總體滯后于環(huán)境保護的需求，發(fā)展還面臨政策機制等諸多障礙。”
政策層和業(yè)界同樣期盼著有所突破，從而為環(huán)境服務業(yè)發(fā)展注入活力。對此，劉志全指出，在推動環(huán)境服務業(yè)發(fā)展中，有兩方面的政策較為關(guān)鍵，一是推動政府和企業(yè)采購環(huán)境服務，讓專業(yè)的環(huán)保公司對環(huán)境效果負責，地方政府、企業(yè)根據(jù)環(huán)境效果付費。二是鼓勵試點，推動探索以合同環(huán)境服務為代表的環(huán)境服務模式的創(chuàng)新。
山東煙臺經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)作為現(xiàn)代服務業(yè)的重要試點，將發(fā)展環(huán)境服務業(yè)作為促進經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)調(diào)、尋找經(jīng)濟發(fā)展新亮點的主要途徑。據(jù)開發(fā)區(qū)管委會副主任蘇智介紹，開發(fā)區(qū)以污染治理外包模式帶動環(huán)境服務業(yè)發(fā)展，相關(guān)產(chǎn)值每年增長近40％。通過先行先試，他們總結(jié)了推動環(huán)境服務業(yè)的兩條經(jīng)驗，一是要從推動環(huán)境保護內(nèi)部需求轉(zhuǎn)化為外部市場需求，二是促進環(huán)境服務科學規(guī)范。
首先明確環(huán)境服務的購買方，擴大需求；其次試點探索科學規(guī)范的商業(yè)模式、交易結(jié)構(gòu)、計量評估付費體系等。雙管齊下的政策設計是啟動環(huán)境服務業(yè)的關(guān)鍵，這也得到了在座企業(yè)代表的強烈共鳴。特別是在擴大環(huán)境服務業(yè)需求方面，與會代表普遍認為是當務之急。
根據(jù)傅濤的分析，環(huán)境服務的需求主要來自3個方面:地方政府代表公眾采購包括減排、修復在內(nèi)的各項環(huán)境服務，企業(yè)購買污染治理、清潔生產(chǎn)等服務，政府的部分環(huán)境管理工作職能的外包，如環(huán)評、監(jiān)測、咨詢等。因此，政府和企業(yè)是環(huán)境服務業(yè)的需求主體，地方政府將是最大的購買方。
對于推動企業(yè)購買環(huán)境服務，環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心副主任原慶丹有個有趣的比喻:警察不上街，對酒駕的執(zhí)法不嚴格，代駕這項服務就沒有空間。“環(huán)境服務業(yè)的發(fā)展首先要有市場需求，對專業(yè)化治污服務的需求就來自于環(huán)境監(jiān)管、執(zhí)法到位，這也是對環(huán)境服務業(yè)發(fā)展的首要政策支持。”
通用技術(shù)咨詢顧問有限公司董事薛濤也強調(diào)，雖然與合同能源管理面目相似，但合同環(huán)境服務卻與前者有著諸多差異。"節(jié)能可以為企業(yè)帶來直觀收益，而在環(huán)境成本內(nèi)部化還不充分的情況下，企業(yè)環(huán)境治理的投資效益還不明顯，購買專業(yè)服務的積極性普遍不高。這就需要環(huán)境監(jiān)管、要靠法律法規(guī)政策標準打開市場空間。
原慶丹表示，發(fā)展環(huán)境服務業(yè)可以成為減排的路徑之一，政府建設治污工程不如采購減排服務，環(huán)境投資的性價比更高，采購更加陽光透明。但要讓地方政府成為環(huán)境服務的購買者，除了提高認識水平、完善政策機制外，最根本的推動力來自公眾廣泛參與環(huán)保、關(guān)注環(huán)境治理效益，這才是環(huán)境服務業(yè)實現(xiàn)真正發(fā)展的基礎。“如果地方政府不真正重視環(huán)境質(zhì)量改善，好的環(huán)保產(chǎn)品、服務如何進入？而這種重視則要來自于社會公眾的參與、監(jiān)督。”原慶丹說。
■名詞解釋
環(huán)境服務業(yè):在現(xiàn)代服務業(yè)的定義中，環(huán)境服務業(yè)是依據(jù)環(huán)境治理效果計費、對環(huán)境效果負責的服務產(chǎn)業(yè)，其服務范圍包含污水和垃圾處理、污泥無害化處置、脫硫脫硝、面源、機動車等污染控制及土壤、河流、湖泊、生態(tài)修復等。
合同環(huán)境服務:是環(huán)境服務業(yè)的市場模式，即用戶只有獲得了既定的環(huán)境效果，才付費給治理企業(yè)。它以環(huán)境服務總包為出口，包括咨詢、運營、工程、裝備制造、投融資等各產(chǎn)業(yè)單元，是對已有環(huán)境服務環(huán)節(jié)的綜合。
形成商業(yè)模式還有哪些障礙？
支付體系、評估計量、融資結(jié)構(gòu)都有待摸索
今年世界大學生運動會期間，深圳某環(huán)保公司為市政府提供了水體治理維護服務。地方政府對服務成效十分滿意，但同時表示無法按政府采購形式付費。因為政府采購的范圍只能包括設備、工程，環(huán)境服務雖好但"師出無名"，付費的問題讓企業(yè)十分糾結(jié)痛苦。而在江蘇省常州，不少購買委托運營服務的污水處理廠業(yè)主反映，運營效率比同行提升，但卻要多交營業(yè)稅，影響服務外包的積極性。近年來，在環(huán)境服務業(yè)已經(jīng)開展的實踐中，一些具體問題亟待解決。
傅濤將其總結(jié)為3個方面:一是責任主體即誰是環(huán)境服務合同的甲方尚不明確。二是支付體系不健全。水處理、垃圾處理等領(lǐng)域以收費機制支撐采購，但在更多的環(huán)境治理修復領(lǐng)域，還沒有穩(wěn)定的付費采購體系。三是項目融資結(jié)構(gòu)不健全，依靠地方財政或企業(yè)短期信貸、資本金，不是長久之計。這些問題都沒有可以照搬的經(jīng)驗，都需要通過實踐不斷摸索完善。
從前期投入難顧效果到眼見效果再投入，政府這樣的治污投資更有效率效益，這個道理淺顯易懂，但真正實施起來并不簡單。“要推動政府采購環(huán)境服務，代表公眾成為市場交易方，這要求體制機制的調(diào)整甚至是改革。”劉志全說。
從某種意義上，讓地方政府合法合理采購環(huán)境服務，是啟動相關(guān)市場的首要因素，但當前確實面臨政府采購、預算、招投標等等相關(guān)法律法規(guī)的一系列挑戰(zhàn)。對此，傅濤建議，當國家層面的政策調(diào)整難度較大時，地方政策可以率先有所突破。這也是進行環(huán)境服務業(yè)試點時首先要解決的問題。
商業(yè)模式同樣也需要在實踐中摸索。劉志全表示，根據(jù)《意見》，下一步將鼓勵集成商提供合同環(huán)境服務，通過試點示范，探索成套解決方案，在第三方運營方面探索區(qū)域化、連片化發(fā)展，從而梳理環(huán)境服務的業(yè)務模式，完善相關(guān)計量、評估、付費標準。
在這一過程中，產(chǎn)業(yè)主體的成長也必不可少。"環(huán)境服務公司以提供智力服務為主，沒有對行業(yè)深入全面的了解，沒有長期積累的知識和經(jīng)驗，沒有優(yōu)秀精干的團隊，沒有一定的融資能力，是做不了、做不好環(huán)境服務商的。"劉志全說，企業(yè)的專業(yè)素質(zhì)、集成能力、技術(shù)團隊等積累，還有很長的路要走。
與會代表一致表示，盡管合同環(huán)境服務的提出，很大程度上借鑒了合同能源管理的理念，但后者顯然在服務標準、評估計量體系方面有著深入研究和國際廣泛實踐，對環(huán)境服務而言，這些都尚屬空白，有待在試點中予以解決。
哪些新的業(yè)務領(lǐng)域最急迫？
市政領(lǐng)域?qū)嵺`活躍，但工業(yè)企業(yè)治污水平提高更加緊迫，專業(yè)服務要向工業(yè)領(lǐng)域擴展
近年來，意圖在中國環(huán)境服務業(yè)市場分得一杯羹的國外企業(yè)，都已經(jīng)意識到，在這個大市場"推銷"純粹的環(huán)境服務，空間非常狹小。在當前的階段，資本、技術(shù)、工程、服務……國內(nèi)市場對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的需求仍舊多元化。為此，本土企業(yè)逐步摸索出一條以專業(yè)服務為核心、多種業(yè)務模式靈活運用的轉(zhuǎn)型之路。
在市政污水處理領(lǐng)域，這種趨勢已經(jīng)相當明顯。在日漸成熟的收費機制支撐下，以BOT、TOT、DBO、委托運營等模式開展環(huán)境服務已經(jīng)成為越來越多國內(nèi)環(huán)保企業(yè)的選擇。"以服務為切入點，有利于打破一段時間以來資本驅(qū)動特別是政府主導投資帶來的相關(guān)市場壟斷。"北京美華博大環(huán)境工程有限公司副總裁繆東塬表示，環(huán)境服務業(yè)發(fā)展將進一步推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場化。
深圳金信安水務集團有限公司則在細分領(lǐng)域找到了探索專業(yè)環(huán)境服務的路徑。公司董事長李中介紹說，水處理的很多細分市場，可采取合同服務的方式。如市政管網(wǎng)、污水處理廠治污設備的維護，污水處理廠提標專項技改等。而最讓業(yè)界感興趣的是，他們對商業(yè)機構(gòu)景觀水體的維護服務，已經(jīng)初步具備了合同環(huán)境服務的意味。
在廣東省深圳某國際高爾夫俱樂部，其河湖水體景觀的治理修復維護就采用了外包模式。通過簽訂服務協(xié)議，確定實施方案，約定明確的治理標準，確定了治理期和后續(xù)維護期。每月由第三方檢測合格后再付費，達不到目標就扣款，責任界定十分清楚。
市政領(lǐng)域的探索頗具活力，但這還遠遠不夠。薛濤提醒說，如果環(huán)境服務只停留在市政領(lǐng)域，對產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展意義有限。合同環(huán)境服務模式必須在環(huán)境修復和工業(yè)企業(yè)治污這兩個領(lǐng)域有所突破，特別是在工業(yè)治污領(lǐng)域，專業(yè)服務的介入具有必要性和緊迫性。
當前，園區(qū)已經(jīng)成為各地工業(yè)發(fā)展的主要形式，排放集中、治理集中將帶來效益提升和監(jiān)管便利，但這一初衷卻在實踐中遭遇很多挑戰(zhàn)。由于工業(yè)污水成分復雜、分類多樣，對技術(shù)、運行管理的要求較高，照搬市政污水設施的建設管理模式已經(jīng)有不少失敗案例，迫切需要探索工業(yè)園區(qū)治污模式。
“由于工業(yè)企業(yè)環(huán)境事故一旦暴發(fā)帶來的環(huán)境危害遠遠大于市政領(lǐng)域，將環(huán)境服務推廣至工業(yè)企業(yè)、提升治污水平是非常必要的。”薛濤說。在工業(yè)園區(qū)內(nèi)，由于政府的角色作用比較明確，可以由其引導進行一些專業(yè)環(huán)境服務的模式創(chuàng)新。如不少環(huán)保企業(yè)已經(jīng)推出工業(yè)園區(qū)綜合環(huán)境治理概念和一體化業(yè)務模式。
(山東煙臺開發(fā)區(qū)城管環(huán)保局環(huán)保處副處長徐青艷對本文亦有貢獻)
■觀點
環(huán)保產(chǎn)業(yè)升級與轉(zhuǎn)型的根本體現(xiàn)是環(huán)境服務業(yè)。首先是環(huán)保工作本身的需求，治理設施從無到有的階段之后，必然轉(zhuǎn)到對運營服務的要求。其次是市場擴大的需要。環(huán)保產(chǎn)業(yè)正從資源、資本密集型，逐步向知識密集型轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變產(chǎn)生的價值無可估量。同時，只有向服務業(yè)轉(zhuǎn)型，才能使環(huán)保投入獲得更多的環(huán)境收益，使環(huán)境投資更有效率。
——環(huán)境保護部科技標準司司長趙英民
環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展形態(tài)和政府職能外部化及市場需求密切相關(guān)。在市政污水領(lǐng)域，我們經(jīng)歷了這樣一個過程，政府需要設備(環(huán)保產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)為設備制造業(yè))、需要工程(EPC模式成熟)、需要資金(發(fā)展BOT模式)，到現(xiàn)在環(huán)境管理需要系統(tǒng)綜合的環(huán)境服務。因此，環(huán)保產(chǎn)業(yè)主體、商業(yè)模式也必須隨之發(fā)生變化。垃圾處理目前也在重新演繹這個過程，而污泥處理處置、土壤修復等更多領(lǐng)域也正在進入這個開放的鏈條中。
——清華大學環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究所所長傅濤
有兩種類型的政策在環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展中起到了根本性的推動作用，一是經(jīng)濟政策中的收費政策，二是環(huán)境管理中的創(chuàng)新政策。因此，環(huán)境服務業(yè)未來發(fā)展最需要的政策也應該體現(xiàn)在這兩方面。當前，我有兩個建議:一是確定地方財政收入對環(huán)境支出的比例，即保證政府的環(huán)境投入。二是實現(xiàn)環(huán)境管理的初步目標，即現(xiàn)有法律法規(guī)標準得到落實。這就要求探索環(huán)境監(jiān)管的不斷創(chuàng)新。
——中持(北京)環(huán)保發(fā)展有限公司董事長許國棟
目前雖然沒有專門促進環(huán)境服務業(yè)發(fā)展的政策，但相關(guān)政策總體上促進和鼓勵環(huán)境服務業(yè)發(fā)展，包括開放市場和鼓勵企業(yè)走出去。另外，由于目前國際上沒有統(tǒng)一的關(guān)于環(huán)境服務業(yè)的定義和分類，缺乏相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國環(huán)境服務市場估計數(shù)據(jù)可能偏低，因此，環(huán)境服務業(yè)發(fā)展和政策制定首先要明晰邊界，從環(huán)境服務分類和標準突破，要將環(huán)境服務市場開放的對外談判與國內(nèi)政策制定統(tǒng)籌考慮。
——環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心李麗平
■回顧
從去年開始，產(chǎn)業(yè)趨勢版開始較早地參與到政策層與業(yè)界有關(guān)環(huán)境服務業(yè)發(fā)展的大討論中，并始終密切關(guān)注政策動向、產(chǎn)業(yè)變化，2011年，我們繼續(xù)努力，又推出了一系列專題報道。
－－編者
2010年6月14日，刊發(fā)《環(huán)保產(chǎn)業(yè)的未來在服務》，明確提出環(huán)保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的方向是環(huán)境服務業(yè)。
2010年7月5日，刊發(fā)《振興環(huán)保產(chǎn)業(yè)從振興服務開始》。
2010年7月26日，刊發(fā)《給環(huán)保設施找個好管家》，系統(tǒng)探討治污設施第三方專業(yè)運營。
2011年5月16日，刊發(fā)對《關(guān)于環(huán)保系統(tǒng)進一步推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》的專題解讀。
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