編者按
十一屆全國人大常委會第二十八次會議近期初次審議了《環(huán)境保護法修正案(草案)》，并向社會廣泛征求意見。本月30日，意見征集將截止。
9月19日，環(huán)境保護部組織環(huán)保系統(tǒng)人員召開了環(huán)保法修改座談會，來自近20個省、自治區(qū)、計劃單列市環(huán)保廳和環(huán)保局法規(guī)處的相關負責人以及部分廳局長參加了此次座談會。大家集思廣益，結合地方實踐對環(huán)保法修改提出了許多重要建議。
“我從事環(huán)保工作30多年了，快退休了終于盼來環(huán)保法修訂，可看了修正案草案，感覺‘不解渴’。”
新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)保廳法規(guī)處處長依明江說，為什么要修訂環(huán)保法？現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》實行了23年了，加上之前試行版本運行的10年，到今年是33年。這么多年，國家的環(huán)保大會都召開了7次，好多新政策、新做法需要吸納、借鑒進來。可看了目前的草案，感覺還要做大量的工作。
各地法規(guī)處的負責人也紛紛表達了相似的感受。深圳市人居環(huán)境委法規(guī)處副處長洪曉群認為，草案解決了部分環(huán)境管理的難點熱點問題，但總體看修改比較保守，有點遺憾。
內蒙古自治區(qū)環(huán)保廳法規(guī)處處長張衛(wèi)東表示，要好好把握難得的修法時機，把實踐中行之有效的做法納入法律，強化責任、理順關系。這部法律應當管長遠，小修小改解決不了問題。
上海市環(huán)保局法規(guī)處副處長余飛麟則認為：“地方立法可以就事論事一點，但國家立法必須考慮體系問題，否則難以體現(xiàn)國家立法的水平，也解決不了太多實際問題。”
“環(huán)保法修訂是必要的，但目前仍有不足。建議多一點時間推敲，不要倉促通過。”廣西壯族自治區(qū)環(huán)保廳法規(guī)處處長甘陽說到。
基本原則：空白如何填補？
“草案沒有明確環(huán)保的基本原則，這是一個缺失。”陜西省環(huán)保廳法規(guī)處處長宋東剛建議，將環(huán)境優(yōu)先、預防為主、統(tǒng)一監(jiān)管等內容作為原則，在法律中予以明確。并且，應當在整部法律的制度設計中貫穿環(huán)境優(yōu)先理念。
西安市環(huán)保局法規(guī)處處長戚岳漢也肯定了環(huán)境優(yōu)先的重要性，認為它不僅是環(huán)保工作的基本原則，更是經(jīng)濟社會發(fā)展應當始終秉承的信條，應當放入總則。
“草案的第七條提出，國家環(huán)境保護規(guī)劃應當堅持保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、突出重點、全面推進的原則。但這里強調的是‘規(guī)劃’，和整部環(huán)保法的基本原則還是有差別的，”依明江說，“不需要強調規(guī)劃要堅持哪些原則，而是要強調國家的環(huán)保工作應當堅持哪些原則。”
依明江還提出，“資源開發(fā)可持續(xù)”、“生態(tài)環(huán)境保護可持續(xù)”這“兩個可持續(xù)”應當在法律中有所體現(xiàn)。《新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護條例》就規(guī)定：環(huán)境保護應當貫徹資源開發(fā)可持續(xù)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的發(fā)展方針，堅持環(huán)保優(yōu)先、生態(tài)立區(qū)、全面規(guī)劃、預防為主、防治結合、綜合治理的原則，以保護現(xiàn)有的生態(tài)為基本目標，全面加強生態(tài)環(huán)境的保護和建設，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。
環(huán)境定義：怎樣與時俱進？
“我們看到，修改后的法律對環(huán)境的解釋一個字都沒變。像是光污染、電磁輻射污染，這些都應該是環(huán)保法調整對象，卻沒有納入法律中。”江蘇省環(huán)保廳法規(guī)處副處長賀震表示，原有法律對“環(huán)境”的定義已經(jīng)不能滿足當前環(huán)保工作的需要。
依明江表示：“像光源污染、熱源污染這些問題，我們要管，沒有上位法支持，我們不管，又算是環(huán)境污染。”法律不完善，使得實踐工作進退兩難。
他指出，環(huán)境的概念從1979年沿用至今，草案沒有增加新的內容，這顯然是一種滯后。像是冰川、濕地等內容就已經(jīng)被寫入了《新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護條例》，條例的第二條明確，“本條例所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、土壤、礦藏、森林、草原、冰川、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。”
過程監(jiān)管：不可缺少的一環(huán)
環(huán)保法修改后的第二十六條表述為：“建設項目中防治污染的設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。防治污染的設施必須經(jīng)原審批環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門驗收合格后，該建設項目方可投入生產(chǎn)或者使用。”
安徽省環(huán)保廳副廳長王文有認為，這一條表述的“三同時”制度存在兩大漏洞：一是事后補評，二是邊建邊評。“這帶來許多隱患，相當于給重大項目環(huán)境違法開了口子。”他建議，在第二十六條寫入環(huán)境監(jiān)理的內容，加強建設過程中的監(jiān)管。
依明江也表示，環(huán)境監(jiān)理制度是環(huán)保工作的新領域，為保護環(huán)境提供了新抓手，在實際工作中非常必要。例如，石油管線的建設周期長達兩三年，在這個過程中誰來保證它不破壞環(huán)境？這就需要介入監(jiān)理的概念。
“科研、勘探階段的環(huán)評也必須跟上。如果勘探了3年，之后再環(huán)評，這時候樹都沒了，草原也沒了，再管就來不及了。”依明江說。
環(huán)境經(jīng)濟政策：推行當于法有據(jù)
“實踐中行之有效的做法，像綠色信貸、環(huán)境責任保險等，這些政策應當以法律的形式進行固定。”余飛麟表示，目前我國有不少環(huán)境經(jīng)濟政策在實踐中推行，并且卓有成效。
王文有指出，近些年來，根據(jù)國務院的要求，環(huán)保部門積極探索試行的環(huán)境經(jīng)濟政策，像綠色信貸、排污權交易，都是國際上已經(jīng)廣泛推行的做法。這些在實踐中都比較成熟，但在上位法中卻沒有相關規(guī)定。他建議，在很多地方都證明效果很好的政策，應當在法律中體現(xiàn)，提供相應的法律依據(jù)。
“排污權有償使用在浙江、江蘇等地已經(jīng)實施，深圳上個月也開始摸底運行，法律上卻仍缺失。”洪曉群說。
重慶市環(huán)保局法規(guī)處副處長劉洪平也表示，此次修改的環(huán)保法沒有把環(huán)境責任保險等內容納入，這些政策推行起來，就缺乏法律支撐，面臨許多困難。
“許多環(huán)境經(jīng)濟政策我們一直在做。很多地方都是摸著石頭過河，推進了這么多年，非常不容易，在法律中應當提到。”依明江說。
部門聯(lián)動：怎樣避免扯皮？
“環(huán)境保護不是環(huán)保部門一家的事，光憑單打獨斗干不好，必須建立部門聯(lián)動機制。”余飛麟認為，要想各項法規(guī)政策得到有效執(zhí)行，其他部門的配合必不可少。他舉例說，工商年檢就是一個很好的抓手，可以通過這一環(huán)節(jié)，讓工商管理部門給環(huán)保把關。
賀震也表示：“如果環(huán)保體制機制理不順，反而會制造出新的矛盾，九龍治水給我們的教訓已經(jīng)夠深刻了。現(xiàn)在的草案中，總量控制的相關規(guī)定不夠科學，它涉及不同部門的職能交叉，很有可能制造新的矛盾和造成扯皮。這不是與時俱進，而是開倒車。”
草案中，修改后的第十九條規(guī)定，國務院發(fā)展改革部門會同有關部門應當遵循公平、科學、合理原則，研究提出國家重點污染物總量控制約束性指標分配意見，報國務院批準。
“‘十一五’期間，總量控制指標的制定、考核均由環(huán)保部門推進，并且是卓有成效的。為什么突然改成發(fā)展改革部門負責？有點兒莫名其妙。”王文有表示。
此外，修改后的第十二條為“環(huán)境保護規(guī)劃應當與全國主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接。”這也讓大部分與會人員難以理解。
“應當明確環(huán)保規(guī)劃基礎性、全局性、關鍵性地位，而不是服從服務于經(jīng)濟規(guī)劃。”賀震表示，江蘇就把“十二五”環(huán)保規(guī)劃作為四個基本規(guī)劃之一，放在極其關鍵的位置。
在會上，大家關注的另一個焦點是草案中諸多的“會同”。“國務院環(huán)境保護行政主管部門會同有關部門根據(jù)國家環(huán)境質量標準和國家經(jīng)濟、技術條件，制定國家污染排放標準。”“國務院環(huán)境保護行政主管部門會同國務院有關部門，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要編制國家環(huán)境保護規(guī)劃，經(jīng)國務院宏觀經(jīng)濟調控部門綜合平衡后，報國務院批準并公布實施。”
福建省環(huán)保廳法規(guī)處處長劉春新認為，這些條款中的“會同”實行起來，可能有許多麻煩，環(huán)保部門會面臨這樣那樣的妥協(xié)和讓步，制定出的標準、做出的決策很可能不倫不類。
王文有也表示，涉及環(huán)境問題的部門大大小小有近20個，相關環(huán)境標準也有幾百種，條條都需要征得其他部門同意，最終會讓環(huán)保部門筋疲力盡。
違法成本低：怎么解決？
目前，我國環(huán)境違法成本低的局面還未根本扭轉。如何解決這一問題？與會人員不約而同地提到了“按日計罰”。
劉洪平說：“重慶把按日計罰寫入了《重慶市環(huán)境保護條例》，實行多年來，效果非常好，沒有引起一起行政復議或者訴訟。在按日計罰的巨大威懾力下，企業(yè)紛紛改正了違法行為。”
據(jù)了解，自2007年《重慶市環(huán)境保護條例》施行以來，重慶市嚴格監(jiān)管，實行按日計罰等措施，取得明顯成效。部門監(jiān)督管理和企業(yè)自覺守法意識呈現(xiàn)“兩個強化”，環(huán)境違法案件和拒不改正違法行為“雙下降”。
賀震也表示：“草案中規(guī)定的處罰強度、力度不夠，連按日計罰都沒有體現(xiàn)。”
此外，草案中另一處修改也飽受質疑。原環(huán)保法第三十六條和第三十七條被合并為第三十八條，修改為：“擅自拆除或者閑置防治污染的設施，污染物排放超過規(guī)定的排放標準的，由環(huán)境保護行政主管部門依法給予處罰。”
“如果只是擅自拆除防治設施，而排放沒超標的話，那這一行為還要不要受處罰？”洪曉群提出了疑問，“拆除設施后，可能暫時不超標，但企業(yè)是可以隨時調整的。很可能環(huán)保人員走后，企業(yè)一調整，排放就超標了。”因此，他建議，只要有拆除行為，不論是否超標，都給予相應處罰。
余飛麟提出，要根本扭轉違法成本低的局面，不一定單靠制定具體處罰條款，還可以采取其他措施，例如，對違法嚴重企業(yè)實行差別化水價、電價。
差別化政策：有無必要？
“我建議，環(huán)保法中明確各地可以根據(jù)自身情況，制定差別化政策。”
依明江舉例說明，“新疆和廣州、上海都用一個政策行嗎？在新疆的戈壁灘，你走出幾公里、走上好幾天都看不到一個人。新疆不僅要制定向水體排放的標準，還要制定向陸地排放的標準。這是由當?shù)氐奶攸c決定的。”
“差別化政策不等于放寬政策。”依明江強調，某些標準，烏魯木齊甚至比其他省市更嚴格。
責任追究：板子打向誰？
甘陽表示：“在基層出了事故，被追究責任的環(huán)保工作人員可能達幾十名，他們會面臨行政處分、撤職、開除等嚴厲處分。以廣西為例，環(huán)境監(jiān)察市一級的3個負責人，都不同程度受過處分。”
相對的，企業(yè)面臨的卻往往不會是這樣的“重板子”。據(jù)甘陽介紹，對企業(yè)的處罰，多為罰款，且數(shù)額非常有限，其次是停產(chǎn)，最嚴重的是關閉，并且關閉的標準很高，一般很難關閉。
這“一重一輕”，體現(xiàn)出了制度設定的不對稱。甘陽表示，法律談到企業(yè)責任，往往只有短短一兩句話。而政府人員面對責任追究時，卻常常要付出沉重代價。他認為，這與環(huán)保法最初制定時的歷史背景有關。當時，所有的企業(yè)都是國有企業(yè)。環(huán)保法對企業(yè)比較手軟，也是受歷史條件所限。
“目前，我國大部分企業(yè)都是私營企業(yè)，并且企業(yè)主和相關負責人都是成年人。他們有義務了解什么能干、什么不能干，而不是讓環(huán)保部門像幼兒園老師一樣反復交待。”甘陽介紹，企業(yè)一個月不知道要接待多少次登門的環(huán)保工作人員，但違法行為仍時有發(fā)生，與法律的責任追究制度不無關系。
“這就好比一個罪犯應當對自己的行為負主要責任，而不是讓警察首先負起最重的責任。”甘陽表示，應首先突出企業(yè)責任，其次才是監(jiān)管責任。不把企業(yè)責任放在獨立、突出的位置，做不好環(huán)保法。
依明江也表示，環(huán)保法應當體現(xiàn)對整個社會的約束，而不是僅僅管住環(huán)保局。保護環(huán)境人人有責，政府、環(huán)保部門、企業(yè)、個人都應擔負起責任。
《環(huán)境保護法》征求修改意見啟事
十一屆全國人大常委會第二十八次會議近期初次審議了《環(huán)境保護法修正案(草案)》，全國人大常委會法制工作委員會公開了修改草案、起草說明和修改前后對照表等相關文件，并向社會廣泛征求意見。
為便于建言獻策，公眾可以直接登錄“中國人大網(wǎng)”(www.npc.gov.cn)提出意見；也可以將意見寄送全國人大常委會法制工作委員會(北京市西城區(qū)前門西大街1號，郵編：100805，信封上請注明“環(huán)境保護法修正案草案征集意見”)。意見征集截止日期為2012年9月30日。
環(huán)境保護法修正案(草案)征求意見主頁網(wǎng)址為：http://www.npc.gov.cn/COBRS_LFYJNEW/user/UserIndex.jsp？ID=5898457 或直接登錄中國人大網(wǎng)(www.npc.gov.cn)→立法工作→法律草案征求意見→環(huán)境保護法修正案(草案)條文。
歡迎廣大環(huán)保系統(tǒng)干部職工和關心環(huán)保的社會各界人士積極參與討論，并通過網(wǎng)絡或者書面等形式，提出意見和建議。中國環(huán)境報將于近期開辟專欄，摘要刊發(fā)有關觀點。
環(huán)境保護部政策法規(guī)司 2012年9月10日
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