今年的政府工作報告中多次提到生態(tài)環(huán)境保護，尤其是在加強生態(tài)環(huán)境保護立法、強化對相關(guān)法律執(zhí)法檢查等方面提出了新要求。
但現(xiàn)階段，我國的環(huán)境執(zhí)法仍處于十分尷尬的境地，環(huán)境監(jiān)察人員缺少足夠執(zhí)法權(quán)，污染企業(yè)阻礙、抗拒執(zhí)法的現(xiàn)象屢見不鮮。
“環(huán)境監(jiān)察”這一術(shù)語，無論是作為一項制度，還是作為一個機構(gòu)名稱，都未見諸于《環(huán)境保護法》。環(huán)境執(zhí)法，急需立法確權(quán)，才能挺直腰桿。
執(zhí)法權(quán)不足困擾環(huán)境監(jiān)察人員
由于環(huán)保部門權(quán)限、執(zhí)法手段有限，抗拒執(zhí)法的現(xiàn)象大量存在
2013年7月9日，由河南省人大常委會環(huán)資工委副主任李建偉帶隊的“中原環(huán)保世紀行”督察采訪團趕赴平頂山督察環(huán)境違法企業(yè)整治情況，誰知迎接他們的卻是一把把“鐵將軍”。
當日上午11時7分，一行人來到位于平頂山化工產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的平頂山中糠化工有限公司。工廠內(nèi)，各個車間的門緊鎖著，看不到一個工人，這家公司負責人趙英福說，工人們都放假了。
“讓我們看看你們這里污水處理的設(shè)施吧。”李建偉說。
化工廠老板兩手一攤：“工人都放假了，我也開不了工廠的門。”他扒開一個車間的窗戶，對環(huán)保部門執(zhí)法人員說：“開不了門，你們從窗戶縫里看吧。”
環(huán)境執(zhí)法遭受如此待遇，在很多地方并不鮮見。由于環(huán)保部門權(quán)限、執(zhí)法手段有限，阻礙執(zhí)法、抗拒執(zhí)法的情況大量存在，嚴重影響環(huán)境執(zhí)法的效率和執(zhí)法人員人身安全。
盡管《環(huán)境行政處罰辦法》明確，對連續(xù)違法限期不改的企業(yè)，可以進行多次處罰。最高處罰可以對違法者進行行政拘留。但是由于環(huán)保監(jiān)察機構(gòu)缺少查封、扣押企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物的設(shè)施、設(shè)備等必要的強制手段，難以及時制止污染行為。
在實際執(zhí)法過程中，環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)遇到的最大阻力，往往是地方政府出于發(fā)展經(jīng)濟目的的執(zhí)法干擾，環(huán)境執(zhí)法單位無法與之抗衡。
“環(huán)境監(jiān)察大都受地方政府制約，不受重視。我們管多了，地方領(lǐng)導(dǎo)有意見，但如果不管，老百姓又有意見。”一位來自基層環(huán)境監(jiān)察大隊的隊員反映了行政執(zhí)法的無奈，“很多污染企業(yè)都是納稅大戶，地方都要保護他們，我們說了也不算。”
此外，環(huán)境監(jiān)察大隊還面臨著經(jīng)費、人員的困擾。在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，環(huán)保局在縣里是邊緣部門，要房沒房，要錢沒錢，車輛和儀器設(shè)備更談不上。加之隊伍沒有統(tǒng)一著裝，環(huán)境監(jiān)察人員看起來更不像正規(guī)軍。這些因素都在一定程度上干擾和影響了環(huán)保部門執(zhí)法的效果。
權(quán)限不明降低執(zhí)法效率
部門之間執(zhí)法權(quán)限劃分不夠清晰，導(dǎo)致有利大家上，無利就推諉
環(huán)保法律法規(guī)較“軟”，目前我國環(huán)境法律、法規(guī)體系雖然框架比較完善，但內(nèi)容過于宏觀，大多是有“要求”或“禁止”規(guī)定，卻沒有對應(yīng)的法律責任條款，導(dǎo)致操作性差，使環(huán)境執(zhí)法機關(guān)對違法違規(guī)行為追究乏力，甚至束手無策。
不僅如此，一線環(huán)境監(jiān)察人員在執(zhí)法過程中，還受制于環(huán)境監(jiān)察隊伍執(zhí)法地位不明確。中央層面，環(huán)境監(jiān)察局屬于環(huán)境保護部的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，它與環(huán)境保護部的其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)共同行使執(zhí)法權(quán)限。
然而，在地方層面則有所不同。省級、市級和縣級分別由環(huán)保部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)與環(huán)保部門授權(quán)的環(huán)境監(jiān)察總隊、支隊和大隊分別行使部分執(zhí)法權(quán)限。
“環(huán)境監(jiān)察”這一術(shù)語，無論是作為一項制度，還是作為一個機構(gòu)名稱，都未見諸于《環(huán)境保護法》，只有個別單項法在法律責任部分提及監(jiān)管職責。而與環(huán)境監(jiān)察制度密切相關(guān)的機構(gòu)權(quán)限、人員編制等問題，僅通過中央機構(gòu)編制委員會的文件和環(huán)境保護的規(guī)章、通知、復(fù)函等規(guī)范性文件予以規(guī)定。
目前，有的省級、地市級、縣級環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)編制仍為事業(yè)單位，加之地方環(huán)保行政機構(gòu)隸屬于地方政府，使地方環(huán)保機構(gòu)監(jiān)察執(zhí)法的獨立性大打折扣，執(zhí)法地位和權(quán)威受到影響。
除了執(zhí)法地位不明確，環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)與環(huán)保局業(yè)務(wù)部門的職能分工還存在模糊、重合之處。中國能源經(jīng)濟研究院副院長陳柳欽分析道：“我國的環(huán)境監(jiān)管體制實際上是從各部門分工監(jiān)管逐步發(fā)展為統(tǒng)一監(jiān)督與分級、分部門監(jiān)督管理相結(jié)合的體制，在這種變化過程中只注重對新設(shè)機構(gòu)的授權(quán)，忽略了撤銷原有機構(gòu)及其相關(guān)職能，由此產(chǎn)生環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)重疊現(xiàn)象。”
在地方環(huán)保部門，這些職能交叉的問題同樣存在且更加嚴重。比如，在一些環(huán)保事項協(xié)調(diào)會議中，環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)和有關(guān)部門工作人員在職能重合部分，“有利大家一哄而上，無利就相互推諉”。
授權(quán)執(zhí)法成軟肋
身份權(quán)限缺乏法律依據(jù)，派出機構(gòu)“轉(zhuǎn)委托”面臨合法性質(zhì)疑
地方環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)除了面臨與環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局相同的困境之外，還面臨著其特有的身份認定問題。
在一般情況下，地方各級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)在行政序列中并不屬于各級環(huán)保門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，而屬于其下屬事業(yè)單位，他們的執(zhí)法權(quán)限來源于環(huán)保部門的委托。
然而，這種“委托執(zhí)法”在實際中卻可能遭遇合法性危機。例如在行政處罰領(lǐng)域，雖然《行政處罰法》規(guī)定行政機關(guān)可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合條件的事業(yè)單位行使行政處罰權(quán)，但通知明確規(guī)定“受委托組織……不得再委托其他任何組織或者個人實施行政處罰”。
然而，目前在許多實行環(huán)保管理體制改革后的大中城市，市轄區(qū)的環(huán)保部門由市級環(huán)保部門垂直管理，即屬于市環(huán)保局的派出機構(gòu)，其執(zhí)法權(quán)限來自于市環(huán)保部門的委托。西安市環(huán)保局法規(guī)處有經(jīng)西安市人民政府批準的市環(huán)保局委托各區(qū)分局執(zhí)法的執(zhí)法委托書。
由于區(qū)環(huán)保分局是市環(huán)保局的派出機構(gòu)，而區(qū)環(huán)境監(jiān)察大隊又是區(qū)環(huán)保局直屬的事業(yè)單位，區(qū)環(huán)保分局的執(zhí)法權(quán)限來自于市環(huán)保局的委托，區(qū)環(huán)境監(jiān)察大隊的執(zhí)法權(quán)限又來自于區(qū)環(huán)保分局的委托，從形式上看，區(qū)環(huán)境監(jiān)察大隊所接受的委托就成了轉(zhuǎn)委托。北京大學能源與環(huán)境法研究中心主任汪勁認為，僅就環(huán)境行政處罰而言，這顯然是不合法的。
汪勁帶領(lǐng)調(diào)研組曾就這個問題請教過西安市環(huán)保局法規(guī)處的工作人員，這名工作人員表示這只是理論上的可能性，現(xiàn)實中沒人會較這真。
但是，“如果有人較了這個真，結(jié)果會如何呢？”清華大學環(huán)境資源能源法研究中心主任王明遠分析說，按照法律規(guī)定，如果公眾就環(huán)保派出機構(gòu)環(huán)境執(zhí)法行為提起行政訴訟，委托機構(gòu)將負責應(yīng)訴。這樣一來，解決派出機構(gòu)的執(zhí)法權(quán)限合法性就成為首要問題。
北京林業(yè)大學環(huán)境法研究中心副主任楊朝霞告訴記者，這種“轉(zhuǎn)委托”做法不僅在環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)存在，其他行政管理系統(tǒng)也存在這種“轉(zhuǎn)委托”現(xiàn)象。目前，類似“轉(zhuǎn)委托”的行政管理模式都處于不違法但無法可依的尷尬狀態(tài)。這種責權(quán)分離的管理機制，不僅會導(dǎo)致更多因執(zhí)法尺度松緊不同而帶來的訴訟，也容易引發(fā)其他問題。
隨著環(huán)保法治的完善，相對人會越來越多地通過行政和司法途徑尋求救濟，這就為環(huán)境執(zhí)法提出了更高的要求。
合法的行政行為必須具備5個要件，即行為主體合法，行為權(quán)限合法，行為內(nèi)容合法，行為程序合法與行為形式合法。而在實踐中，環(huán)境執(zhí)法常常由于不符合以上要件的某一個或某幾個而被認定為違法行為，進而被人民法院或上級部門變更，有時還會導(dǎo)致行政賠償，這都要求明確環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的執(zhí)法權(quán)限。特別是在依法行政的今天，這一問題的解決，尤為迫切。
專家呼吁：先修法，后依法賦權(quán)
明確職能權(quán)限，強化執(zhí)行力和威懾力
面對日趨嚴峻的環(huán)境形勢，公眾環(huán)境意識的不斷高漲，社會輿論監(jiān)督程度的不斷加深，環(huán)境執(zhí)法的壓力也日益加大。
鑒于當前治理環(huán)境污染的緊迫任務(wù)，應(yīng)抓緊修訂《環(huán)境保護法》，為治理霧霾等污染提供法律保障。在今年的全國“兩會”上，多位代表委員、環(huán)保法學專家積極為《環(huán)境保護法》修改完善奔走呼吁，他們希望國家能夠切實制定出來一部高質(zhì)量、管用的環(huán)保法。
他們認為，環(huán)境立法要防止身份、權(quán)限不明掣肘執(zhí)法，如果在《環(huán)境保護法》中沒有相應(yīng)的規(guī)定，部門出臺的條例、規(guī)劃、文件就缺少了法律支撐。
“不能讓環(huán)保法成為‘豆腐法’” ，全國人大代表、廣東惠州旅游局長黃細花特別強調(diào)，理想中的環(huán)保法，必須強化執(zhí)行力和威懾力。
黃細花告訴記者，未來的環(huán)境保護法，至少應(yīng)該具備總則、區(qū)域環(huán)境保護、治理環(huán)境污染和其他公害、污染防治措施、生態(tài)保護、環(huán)境保護體制和職能、法律責任以及附則等內(nèi)容。
武漢大學環(huán)境法研究所所長王樹義認為，根據(jù)國外環(huán)境管理體制改革的經(jīng)驗，立法先行，以法律推動改革，能夠積極避免部門以法爭權(quán)、地方保護主義泛濫等利益之爭。
王樹義認為，既往環(huán)境管理體制的改革都是政府自上而下依靠行政強制力推動的，每一次機構(gòu)變動都是政府內(nèi)部的方案設(shè)計。改革的成功與否，很大程度上依賴改革者的魄力和社會的認知度。而法律推動式的改革可以保障環(huán)境管理體制改革的有效推進和取得更穩(wěn)定的改革成果。
王樹義提出，隨著我國政治體制改革和法治化進程的加快，應(yīng)從法律角度確立派出機構(gòu)的地位及其與相關(guān)管理部門的關(guān)系，通過立法確定其環(huán)境管理的職能及權(quán)限，賦予其獨立的環(huán)境執(zhí)法地位。在執(zhí)行機制方面，要通過立法合理確定環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的職能及權(quán)限，加強環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)在執(zhí)法能力、人員配備等方面的建設(shè)，增加執(zhí)法人員數(shù)量，提高執(zhí)法人員素質(zhì)，改進執(zhí)法工具。
聚焦兩會
兩會代表穆祥友（天津）：
環(huán)境保護在經(jīng)濟高速發(fā)展的當今社會，是大部分國家普遍面臨的問題。在中國現(xiàn)有的勞動密集型產(chǎn)業(yè)鏈中，環(huán)境保護的問題日益突出，地方經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的矛盾所引發(fā)的問題頻發(fā)。
目前，環(huán)境保護行政執(zhí)法中存在的主要問題包括：一是地方經(jīng)濟發(fā)展與保護環(huán)境之間存在矛盾；二是環(huán)境保護立法滯后；三是環(huán)保機關(guān)的部門設(shè)置和人員配置低水平；四是環(huán)境違法案件處理流程復(fù)雜、審批困難；五是管理對象分散和執(zhí)行標準不統(tǒng)一。
在我國，現(xiàn)行的環(huán)保法對環(huán)境保護行政主管部門規(guī)定的權(quán)利義務(wù)不對等、權(quán)責不統(tǒng)一、有限的行政處罰權(quán)限缺乏必要的強制手段來保障實施，導(dǎo)致執(zhí)法力度不夠，也不能更好地體現(xiàn)環(huán)境保護行政權(quán)的威懾力。
為了樹立環(huán)境執(zhí)法權(quán)威、嚴格環(huán)境執(zhí)法、杜絕環(huán)境執(zhí)法不作為現(xiàn)象，建議成立專職的環(huán)境保護執(zhí)法隊伍，整合現(xiàn)階段分散在多部門的行政職權(quán)，增加在環(huán)境執(zhí)法中可采取行政強制手段的措施保證，真正賦予環(huán)境保護行政主管部門保一方環(huán)境安全的權(quán)力。
■他山之石
我國的環(huán)境執(zhí)法由環(huán)境行政主管部門負責，屬于行政執(zhí)法，往往只有監(jiān)督、檢查的權(quán)力，缺乏強制力，導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法常常難達到理想的效果。要提高環(huán)境執(zhí)法的效力，借鑒發(fā)達國家“環(huán)保警察”的經(jīng)驗，設(shè)立自己的環(huán)保警察，或許是應(yīng)對與日俱增的環(huán)境違法行為的一劑良藥。
環(huán)保警察在俄、德、法等發(fā)達國家的環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域存在已久，其管理權(quán)限很大，主要負責打擊環(huán)境污染行為。這些國家的環(huán)保警察在環(huán)保方面的優(yōu)勢是明顯的，因為他們有著不同于行政執(zhí)法的強制性權(quán)力。
俄羅斯：履職強勢的“生態(tài)警察”
1966年，莫斯科市政府與內(nèi)務(wù)部協(xié)定設(shè)立了“莫斯科預(yù)防生態(tài)違法警察管理局”，莫斯科市政府每年給內(nèi)務(wù)部撥款，內(nèi)務(wù)部則抽調(diào)警員組成莫斯科市生態(tài)警察，他們能夠直接介入莫斯科市的環(huán)境保護執(zhí)法工作。
2000年至今，俄羅斯的其他地區(qū)也開始出現(xiàn)了規(guī)模不一的生態(tài)警察隊伍，哪一級政府出資，則生態(tài)警察就歸哪一級政府管理。生態(tài)警察中80%以上的人受過高等教育，大批警員畢業(yè)于法律專業(yè)和生態(tài)專業(yè)，從中不難看出政府對環(huán)境保護的重視。
相形之下，俄羅斯生態(tài)警察的相應(yīng)立法工作則進行得比較遲緩。俄羅斯生態(tài)警察的職責主要有四個方面：一是預(yù)防生態(tài)犯罪和行政違法，這是最具有強制力的環(huán)境執(zhí)法過程，警察們攜帶的武器大多數(shù)用于履行該項職責；二是為環(huán)境保護機關(guān)及工作人員的正常活動和安全提供保障，即處理執(zhí)法過程中發(fā)生的抗拒執(zhí)法情況，確保環(huán)境執(zhí)法順利進行；三是對城市和其他自然保護區(qū)實行監(jiān)管，給予生態(tài)警察廣泛的環(huán)境執(zhí)法權(quán)，促使全社會提高對環(huán)保的重視程度；四是加強對公眾的宣傳教育，通過多種途徑與公眾近距離接觸，設(shè)立舉報制度，鼓勵舉報環(huán)境違法行為，調(diào)動公眾積極性，共同維護公民的環(huán)境與健康權(quán)利。
各地區(qū)生態(tài)警察的職責范圍與當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境特點相對應(yīng)，其保護的側(cè)重點有所不同。為減少生態(tài)警察與其他權(quán)力部門的沖突，各地政府有的將部分生態(tài)警察分散到環(huán)保、城建、土地規(guī)劃等部門，形成生態(tài)警察與這些部門聯(lián)合立案、辦案的形式；有的將森林警察和生態(tài)警察聯(lián)合起來進行執(zhí)法；在一些重在處理汽車尾氣排放的地區(qū)，政府則直接將生態(tài)警察劃歸交通警察局。聯(lián)合辦案使生態(tài)警察的數(shù)量大幅度減少，節(jié)省了人力財力。
德國：全面武裝的“環(huán)保警察”
現(xiàn)在的德國在環(huán)境保護方面已具備很高的水平，公民也普遍具有高度的環(huán)境意識。
德國警察部門建立的根本依據(jù)是德國的《基本法》，具體依據(jù)是聯(lián)邦及各州《警察法》的規(guī)定，聯(lián)邦級警察機關(guān)和州級警察機構(gòu)，都必須遵照法律的明確規(guī)定才能進入組織設(shè)立階段。警察機構(gòu)的設(shè)置、分立、合并，職權(quán)的設(shè)立、變更、取消，以及各類警察間職權(quán)交叉的協(xié)調(diào)，都要依照法律法規(guī)的明確規(guī)定進行。這類法律規(guī)定雖然繁雜，卻非常細致、操作性很強。
全德國聯(lián)邦和各州的環(huán)境法律法規(guī)目前共有約8千部，另外還實施了400多個歐盟相關(guān)法令。德國于1972年通過了首部環(huán)保法，其環(huán)保法體系完善，內(nèi)容詳盡。可以說，德國的環(huán)保警察從頭到腳都有法律法規(guī)的全面“武裝”。
根據(jù)法律規(guī)定，德國的環(huán)保警察隸屬于德國聯(lián)邦內(nèi)政部。聯(lián)邦內(nèi)政部下轄有組織犯罪及危害公共犯罪部、警務(wù)國安部、中央刑事勤務(wù)部、保安部、刑偵研究所、刑事技術(shù)研究所、信息技術(shù)部、中央行政管理部、國際協(xié)調(diào)部等，主管刑事警察和邊防警察，其下設(shè)的11個廳司級單位中，環(huán)境司就專門負責環(huán)境保護，該部門設(shè)有專門的環(huán)保警察。長達18個月的專業(yè)訓(xùn)練是每名環(huán)保警察的必經(jīng)培訓(xùn)環(huán)節(jié)。
德國環(huán)保警察的職責主要體現(xiàn)在現(xiàn)場執(zhí)法方面。與生態(tài)警察不同，他們的職責由于受詳細的法律規(guī)定限制，因而沒有那么寬泛。同時，其他警種具備的環(huán)保職責也削弱了環(huán)保警察的執(zhí)法權(quán)限。
德國聯(lián)邦和各州的刑事警察、水上警察、森林警察也具備環(huán)保職責，只要在其職責范圍內(nèi)，都有行使環(huán)境執(zhí)法的權(quán)力。他們分別設(shè)在聯(lián)邦和州政府的內(nèi)政部門，當遇到管轄權(quán)交叉的環(huán)境問題時，通常由各內(nèi)政部長聯(lián)席會議解決。
法國：分工明確的“綠色警察”
法國的綠色警察機構(gòu)，其全稱是“打擊環(huán)境違法行為中心局”，編制上隸屬法國內(nèi)政部。該局由生物學家、醫(yī)生、憲兵等較為專業(yè)的人員構(gòu)成，約為五十人的編制，其上一級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)是法國相關(guān)各部，其性質(zhì)是部際警察局。這種機構(gòu)和與環(huán)保有關(guān)的各部門充分聯(lián)合，促進了各部門間環(huán)保工作的協(xié)調(diào)性。
法國國民在環(huán)保方面的素質(zhì)普遍較高，故意違法污染環(huán)境破壞資源的行為較少，大多為過失行為。綠色警察主要負責對這些過失導(dǎo)致的環(huán)境破壞行為進行調(diào)查：設(shè)備質(zhì)量、技術(shù)水平、工藝流程等出現(xiàn)問題而引發(fā)的環(huán)境污染，和因過于自信等導(dǎo)致的環(huán)境破壞都包括在內(nèi)。
同時，在法國這樣一個法治觀念很強的國家中，充分、確鑿的證據(jù)非常重要，調(diào)查取證也成為綠色警察的重要職責之一。打擊環(huán)境違法行為中心局下設(shè)若干專業(yè)檢察院，其主要職責是對蓄意違反《環(huán)境法》造成環(huán)境污染的個人或企業(yè)提起公訴。
目前，專門的地中海污染檢察院已經(jīng)在法國第二大城市馬賽設(shè)立，其專一的職責是處理發(fā)生在地中海地區(qū)的環(huán)境污染案件。當然，普通檢察院也可以在必要情況下，通過適當方式，參與對違反環(huán)境法行為的公訴。
法國甚至還有由政府工作人員組成的節(jié)水警察，他們依據(jù)法國政府新近頒布的節(jié)水令主管節(jié)水監(jiān)督檢查執(zhí)法；還有一家空氣分析公司組成的“氣味警察”，他們搜尋污染空氣的源頭，為綠色警察的環(huán)境執(zhí)法提供信息，以備采取積極的補救措施。
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