中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳不久前印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》。筆者作為這項制度的推行者之一，很榮幸能回顧河長制相關(guān)歷史和實踐。
河長制的歷史淵源
人類經(jīng)過漁獵的蒙昧?xí)r代以后，進入了農(nóng)業(yè)文明時代。從世界四大文明發(fā)源地來看，農(nóng)業(yè)文明的實質(zhì)就是水文明，而用水都取自河流，所以四大文明的發(fā)源地都在河邊。
底格里斯河和幼發(fā)拉底河的美索不達米亞文明又稱“兩河文明”。到公元前3000年，這里已出現(xiàn)12個獨立的城市國家。其中最大的烏魯克，占地大約4.45平方公里，人口約5萬。
尼羅河三角洲是埃及古文明的發(fā)源地，又被稱為“尼羅文明”。至公元前3100年，古埃及人在尼羅河兩岸耕種，形成了上、下埃及兩個獨立王國，每個王國由大約20個省或州組成，由王公統(tǒng)治。
印度的古文明直接稱為“印度河文明”。自公元前2500年左右，它包括印度河河口大約20平方公里~30平方公里的土地，由一系列城市組成，大的約16~19平方公里，城市呈網(wǎng)格式布局，規(guī)模很大。
中國的古文明也直接稱為“黃河文明”，在公元前1300年，橫跨黃河支流河南安陽河的南北岸，殷朝的首都即已發(fā)掘的殷墟，當(dāng)時就已經(jīng)是面積約24平方公里的城市。
以上四處除“兩河文明”外，筆者都做過實地考察。除殷墟外歷史遺跡都已蕩然無存，只能在博物館中尋蛛絲馬跡。唯有殷墟是故地的當(dāng)代發(fā)掘，筆者在這里考察了整整一天。當(dāng)年這里已脫離了其他三處的城邦或分裂王國時代，成為殷王朝的首都，不僅完全具有今天的城鎮(zhèn)規(guī)模，而且布局也相當(dāng)現(xiàn)代。中國的黃河文明是四大文明中唯一持續(xù)至今的文明，其余都中斷且消亡了。
在中國，黑河流域管理其實也是“河長制”的早期實踐。清朝康熙時期定西將軍年羹堯于1723年授撫遠大將軍率軍去今天的甘肅、內(nèi)蒙古和青海平叛，為了保黑河（又稱弱水）下游阿拉善王的領(lǐng)地額濟納旗和大軍用水，對黑河流域?qū)嵭辛?ldquo;下管一級”的政策。所謂“下管一級”即上中游的張掖縣令為七品，中游的酒泉縣令為六品，額濟納旗的縣令為五品，該縣令實際是河的首長。從而保證水量很小而且年際變化很大的黑河水可以保質(zhì)、保量地到達下游額濟納旗，入尾閭東、西居延海。
中國有4000年的農(nóng)業(yè)文明史，治水積累了行政、經(jīng)濟、科學(xué)、工程和技術(shù)的寶貴經(jīng)驗。“下管一級”可以說是管水的行政創(chuàng)新。治水需要了解歷史，需要樹立正確的思想，也需要汲取古人的智慧。
2003年前后，浙江省領(lǐng)導(dǎo)提出“河長制”管理體制創(chuàng)新。2008年，湖州市長興縣率先試行“河長制”，后在浙江多點開花，成績斐然，在全國出現(xiàn)了一批健康河流。
從江浙邊界水污染事件看河長制
2001年11月，筆者作為全國節(jié)水辦常務(wù)副主任、水利部水資源司司長，受國務(wù)院指派解決江蘇蘇州與浙江嘉興邊界水污染問題和水事矛盾。在水利部、原國家環(huán)保總局和江蘇、浙江兩省的共同努力下問題得到妥善解決。江浙邊界水污染和水事矛盾的實質(zhì)是因?qū)λ睦茫ㄍ怂岳茫┏^了本區(qū)域水環(huán)境承載能力而產(chǎn)生的。發(fā)達國家的經(jīng)驗證明，在人均國內(nèi)生產(chǎn)總值從1000美元到8000美元的經(jīng)濟發(fā)展階段，由于投資總額、投資強度、技術(shù)水平、開發(fā)能力和工人素質(zhì)的限制，正是高耗水、高污染、低效益企業(yè)上馬的階段，長江三角洲、珠江三角洲和環(huán)渤海地區(qū)當(dāng)時正處于這一經(jīng)濟發(fā)展階段。筆者認為，江浙邊界水污染和水事矛盾不是一個偶然事件，在河流管理、落實河長制方面給予我們很多啟示。
要合理分配排污權(quán)。當(dāng)時，江浙邊界重要污染源所在地蘇州盛澤鎮(zhèn)的人均GDP已達2640美元。由于污染產(chǎn)業(yè)形成規(guī)模，排污量達到12.5萬噸/日。在生產(chǎn)滿負荷時，尤其是排污周期不能與水的豐枯周期相協(xié)調(diào)時，即使排污達標(biāo)，也超過了當(dāng)?shù)氐乃h(huán)境承載能力。應(yīng)該計算納污河流的允許納污總量，據(jù)此科學(xué)分配上下游的排污權(quán)（即水權(quán)），使排污總量限制在當(dāng)?shù)氐乃h(huán)境承載能力之內(nèi)。排污權(quán)應(yīng)由河長根據(jù)實際統(tǒng)一分配，不能各縣各鎮(zhèn)各行其是。
要按水功能區(qū)劃分情況設(shè)置排污口。水污染問題和水事矛盾發(fā)生的一個重要原因是排污口隨意且集中設(shè)置，形成對環(huán)境承載力的集中沖擊，造成對水生態(tài)系統(tǒng)的破壞。調(diào)查表明，由于河流正常流速極低，污水流動約4公里后水質(zhì)才能有所改善。應(yīng)經(jīng)過流域系統(tǒng)分析，通過科學(xué)計算，按水功能區(qū)劃分情況設(shè)置排污口。這就需要通過河長制來實施。
要進一步提高水利用效率。調(diào)查表明，盛澤鎮(zhèn)印染業(yè)發(fā)達，是排污大戶，印染廠采用更節(jié)水的工藝是完全可能的。盛澤鎮(zhèn)排放的印染污水中主要污染指標(biāo)COD達1000毫克/升，處理達標(biāo)后為180毫克/升，可進一步降低到120毫克/升。只要采用現(xiàn)代治污技術(shù)，降低到60毫克/升以下，就可以回用于印染生產(chǎn)。盡管一次性投入和運行成本都較高，但還是遠遠低于破壞水生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境成本。在這方面，河長應(yīng)有所作為。
生態(tài)保護和建設(shè)要提上河長工作日程。江浙邊界水污染事件帶來重大環(huán)境影響，麻溪流域污染嚴重，使得居民紛紛抽取地下水，上下游都造成嚴重的地面沉降，這對于平均海拔只有3米~5米的江浙邊界地區(qū)來說后果已經(jīng)十分嚴重。水利部組織的“引江濟太”工程實際上就是通過增加水量、提高流速來改善水質(zhì)，增強水環(huán)境承載能力。河長往往是鎮(zhèn)長、縣長或市長，有能力也有責(zé)任推進生態(tài)保護和建設(shè)工作。
作者系瑞典皇家工程科學(xué)院外籍院士，原全國節(jié)水辦公室常務(wù)副主任、水利部水資源司司長吳季松
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