流域水體的流動具有跨區(qū)性甚至跨國性，而水污染防治的屬地行政監(jiān)管的區(qū)域性局限，可能造成上游排污、下游遭殃和上游造福、下游享福等權(quán)利義務不均衡和結(jié)果不公平的現(xiàn)象，危及流域社會的穩(wěn)定。
構(gòu)建流域污染防治的區(qū)域聯(lián)動體制，目的是平衡上下游的利益，協(xié)調(diào)上下游的行為和行動，預防重大污染事故的發(fā)生，填補受害或者付出的利益，以最有效的手段和最低的成本實現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境的保護。
我國一些地方開始探索流域污染防治的區(qū)域聯(lián)動體制，創(chuàng)新了區(qū)域聯(lián)動機制。有必要在國家層面構(gòu)建流域污染防治的區(qū)域聯(lián)動體制。
我國流域水環(huán)境保護事關重大。
目前，重點流域總?cè)丝诩s7 .75億，占全國56.5%，其中，城鎮(zhèn)人口約3.45億；面積約308 .8萬平方公里，占全國32 .2%。流域水體的流動具有跨區(qū)性甚至跨國性，而水污染防治的屬地行政監(jiān)管具有區(qū)域性，若缺乏統(tǒng)一的權(quán)利義務、均衡的責任機制和交互的配合體制，忽視統(tǒng)籌水體的流域性和管理的區(qū)域性，就會出現(xiàn)上游排污、下游遭殃和上游造福、下游享福等權(quán)利義務不均衡和結(jié)果不公平的現(xiàn)象，危及流域社會的穩(wěn)定。
在法治的年代和建設生態(tài)文明的時代，為了長效地保護流域水體環(huán)境，促進環(huán)境公平，應當建立流域污染防治的區(qū)域聯(lián)動體制、制度和機制。從法理上說，上游的侵害與下游的受害之間的利益平衡、上游的付出和下游的收益之間的利益平衡以及上下游之間行為的相關性，決定了上下游必須協(xié)同起來治理污染、改善生態(tài)。
國際經(jīng)驗已表明，在一個有效的組織管理權(quán)威之下，共同的行為責任、共同的利益訴求、最小的代價和最大的生態(tài)效益，決定了流域污染防治的聯(lián)動體制、制度和機制的建立是有效的。
國家層面法律對流域水污染聯(lián)合防治的規(guī)定
2008年修訂的《水污染防治法》對流域水污染聯(lián)合防治的體制、制度和機制做了原則性規(guī)定，如第5條規(guī)定了水環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度；第7條規(guī)定：“國家通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護補償機制。”第8條規(guī)定了水環(huán)境包括流域水環(huán)境的監(jiān)管體制；第12條規(guī)定了省界水環(huán)境質(zhì)量標準的制定；第15條規(guī)定了流域和行政區(qū)域的水污染防治規(guī)劃；第26條規(guī)定了流域水環(huán)境監(jiān)測的體制和機制；第28條規(guī)定了跨行政區(qū)域的水污染糾紛解決體制和機制；第56條規(guī)定了跨行政區(qū)域的水源保護協(xié)商和裁決機制。
此外，《水法》對流域水環(huán)境容量的確定、2007年的《突發(fā)事件應對法》對水污染事件的跨區(qū)域應急防治，也作了規(guī)定。
2012年環(huán)保部、國家發(fā)改委等四部委聯(lián)合出臺了《重點流域水污染防治規(guī)劃(2011-2015年)》。規(guī)劃提出了流域污染防治統(tǒng)籌、流域協(xié)商、跨行政區(qū)斷面水質(zhì)考核、區(qū)域水污染機制處理、流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、流域農(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)規(guī)劃等區(qū)域聯(lián)動體制和機制，并要求流域所經(jīng)各省級政府探索流域省際環(huán)境保護合作框架，建立定期會商制度和協(xié)作應急處置機制，形成治污合力；積極推進跨界河流水污染突發(fā)事件的雙邊協(xié)調(diào)機制與應急處理能力建設。
一些地方開始探索流域污染防治區(qū)域聯(lián)動體制
由于法律和國家規(guī)劃的層次高，具有綜合性，上述規(guī)定和部署比較原則，不系統(tǒng)，難以為現(xiàn)實中錯綜復雜的流域水環(huán)境監(jiān)管提供可操作的制度和機制。因此，在法律和國家規(guī)劃的指導下，一些地方結(jié)合現(xiàn)實的流域水環(huán)境保護工作需要，探索建立了統(tǒng)籌的流域污染防治的區(qū)域聯(lián)動體制，創(chuàng)新了區(qū)域聯(lián)動機制。
如為進一步加強淮河、巢湖流域水污染防治，切實改善水環(huán)境質(zhì)量，安徽省政府出臺了《關于重點流域水污染防治規(guī)劃(2011—2015年)的實施意見》，意見要求增強環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力，完善環(huán)境風險防范制度，建立流域上下游應急響應的聯(lián)動體制和機制。
湖北省2014年1月通過的《湖北省水污染防治條例》也對流域污染防治的聯(lián)動體制、制度和機制做了規(guī)定，創(chuàng)新力度很大，如第13條針對區(qū)域生態(tài)補償規(guī)定：“省人民政府應當根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)保護的目標以及區(qū)域間經(jīng)濟社會發(fā)展水平，建立健全對飲用水水源保護區(qū)和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)以及有關重點生態(tài)功能區(qū)的水環(huán)境生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償機制。”第23條針對產(chǎn)業(yè)布局和規(guī)劃規(guī)定：“縣級以上人民政府應當根據(jù)水污染防治規(guī)劃和區(qū)域環(huán)境承載能力，依法劃定畜禽養(yǎng)殖的禁養(yǎng)區(qū)和限養(yǎng)區(qū)，并向社會公布。”
2013年4月，廣西自治區(qū)環(huán)保廳和廣東省環(huán)保廳聯(lián)合簽署兩省區(qū)跨界河流水污染聯(lián)防聯(lián)治協(xié)作框架協(xié)議，建立了珠江流域上下游水環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治管理、跨行政區(qū)交界斷面水質(zhì)達標管理、省區(qū)污染事故應急協(xié)調(diào)處理等合作機制。該協(xié)議特別強調(diào)跨界環(huán)境污染糾紛處理的溝通和協(xié)調(diào)，如約定當發(fā)生跨省(區(qū))界環(huán)境信訪、污染糾紛或因環(huán)境問題引發(fā)群體性事件時，雙方應及時組織開展調(diào)查處理工作，并互通情況。
2013年10月，福建晉江南安兩市簽署跨境流域水環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治工作協(xié)議。此外，江蘇等省試點實施了排污權(quán)有償使用、生態(tài)補償?shù)拳h(huán)境政策，河南省焦作市對流域水環(huán)境質(zhì)量的行政區(qū)域考核和補償做了規(guī)定。
建立國家層面流域污染防治區(qū)域聯(lián)動體制
每個流域的地理地貌和社會經(jīng)濟條件不同，每個地方的人文環(huán)境不同，因此地方試點具有地方特色。要想在全國試點，既應找出各地成功試點的普遍性一面，也應甄別出各地試點的特色性一面，供制定全國性的流域污染聯(lián)防聯(lián)治指導性文件參考。
為使全國的流域污染防治實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動的要求，有必要探尋出我國流域污染聯(lián)防聯(lián)治體制、制度和機制的實際不足和實際需求，系統(tǒng)地分析我國立法和規(guī)劃存在的不足，總結(jié)和梳理地方的創(chuàng)新舉措，參考國外的相關經(jīng)驗，在國家層面構(gòu)建流域污染防治的區(qū)域聯(lián)動體制、制度和機制。
構(gòu)建流域污染防治的區(qū)域聯(lián)動體制、制度和機制，目的是平衡上下游的利益，協(xié)調(diào)上下游的行為和行動，預防重大污染事故的發(fā)生，填補受害或者付出的利益，以最有效的手段和最低的成本實現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境的保護。
國家層次的聯(lián)動體制、制度和機制的建立，具有普遍適用的特點，既應放眼宏觀和長遠，也要立足基礎和基層，以保障流域水環(huán)境安全為目標，以流域—控制區(qū)—控制單元三級分區(qū)體系為框架，以水功能區(qū)限制納污紅線為依據(jù)，以污染物總量減排為抓手，以規(guī)劃項目為依托，以政策措施為保障，綜合運用工程、技術(shù)、生態(tài)的方法，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一責任、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一應急和統(tǒng)一服務的流域污染防治區(qū)域聯(lián)動體系，實施重點流域水污染綜合防治戰(zhàn)略，努力恢復江河湖泊的生機和活力，促進流域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。
以八個統(tǒng)一為內(nèi)容構(gòu)建流域污染防治區(qū)域聯(lián)動體制
在統(tǒng)一規(guī)劃方面，應當在國家《重點流域水污染防治規(guī)劃(2011-2015年)》的指導之下，在共同的上級人民政府的協(xié)調(diào)下，制定各省級、市級和縣級流域污染防治規(guī)劃；小流域的污染防治規(guī)劃應當與中流域的污染防治規(guī)劃相協(xié)調(diào)，中流域的污染防治規(guī)劃應當與大流域的污染防治規(guī)劃相協(xié)調(diào)。如果可能，國家應出臺《水污染防治行動計劃》，各流域沿岸人民政府應聯(lián)合出臺相應的行動計劃。
在統(tǒng)一規(guī)范方面，應當在共同的上級人民政府的主持下，建立流域內(nèi)統(tǒng)一的水環(huán)境質(zhì)量環(huán)境評估和治理驗收規(guī)范、水環(huán)境監(jiān)測規(guī)范、水環(huán)境保護信息平臺；在《水污染防治法》、《物權(quán)法》、《侵權(quán)責任法》的框架下，制定本行政區(qū)域的流域水污染防治聯(lián)動規(guī)范性文件，明確聯(lián)動的目的、原則、體制、制度、責任追究等問題；統(tǒng)一市場準入條件，統(tǒng)一規(guī)定落后的設備、工藝淘汰標準和程序；建立統(tǒng)一的上游對下游的水污染補償標準及下游對上游的水環(huán)境改善補償標準；建立補償和財政轉(zhuǎn)移支付的方法和程序。
在統(tǒng)一協(xié)調(diào)方面，應當在共同的上級人民政府領導下，建立由各行政區(qū)域分管負責人參加的流域水污染防治領導小組，領導小組下設若干個工作組，建立領導小組的議事規(guī)程和各工作組的規(guī)范規(guī)程。在共同的上級人民政府主持下，各行政區(qū)域簽訂流域水環(huán)境保護責任書和配合流域聯(lián)動治理的責任書，使協(xié)調(diào)機構(gòu)成為一個真正的責任機構(gòu)和行動機構(gòu)；建立統(tǒng)一的流域水污染物排放交易與污染責任保險制度，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各行政區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，形成環(huán)境友好型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局。對于發(fā)生的區(qū)域糾紛，應當通過協(xié)調(diào)機制或者共同的上級人民政府予以協(xié)調(diào)解決。
在統(tǒng)一責任方面，應當在共同的省級人民政府主導下，核算流域的環(huán)境容量，分配各行政區(qū)域和各行業(yè)的水污染排放總量；跨界斷面水環(huán)境質(zhì)量超標的，上游應當按照統(tǒng)一的標準，支付污染損害補償；水環(huán)境質(zhì)量明顯改善的，下游應當按照統(tǒng)一的標準支付生態(tài)收益補償；若發(fā)生跨區(qū)域水污染事故，應發(fā)揮其他行政區(qū)域的監(jiān)督作用，建立責任追究的區(qū)域監(jiān)督機制，使區(qū)域聯(lián)動責任真正得到落實。
在統(tǒng)一監(jiān)測方面，應當在共同的省級人民政府主導下，按照統(tǒng)一的監(jiān)測要求、監(jiān)測方法、監(jiān)測標準，組建統(tǒng)一的流域水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡；網(wǎng)絡的數(shù)據(jù)應共享和實時，處于上級環(huán)境保護監(jiān)管部門的監(jiān)管之下；監(jiān)測的數(shù)據(jù)應當向社會公布，應當統(tǒng)一編制流域水環(huán)境質(zhì)量狀況公報；在事故應急時，應當按照規(guī)定報送預警信息。
在統(tǒng)一監(jiān)管方面，各行政區(qū)域應當在一個牽頭機構(gòu)的協(xié)調(diào)下，建立規(guī)劃、環(huán)保、城建、水利、工信等部門流域治理聯(lián)席會議制度和聯(lián)合執(zhí)法制度；各行政區(qū)域之間應當按照統(tǒng)一的要求，建立相互銜接的機構(gòu)職責體系；在共同的上級人民政府組織下，各行政區(qū)域應當建立統(tǒng)一的聯(lián)動執(zhí)法核查機制、統(tǒng)一的跨界環(huán)境污染糾紛處理溝通和協(xié)調(diào)機制、統(tǒng)一的上訪調(diào)查處理程序和聯(lián)合調(diào)查機制；對存在的問題和獲取的信息，應當建立統(tǒng)一的信息公開與發(fā)布機制；對發(fā)現(xiàn)的違法現(xiàn)象，應當按照法律規(guī)定公開透明地予以處理，在全流域形成嚴格執(zhí)法的氛圍。必要時，可以邀請媒體、社會組織和公民作為觀察員參加會議和有關活動，發(fā)揮社會的監(jiān)督作用。
此外，在統(tǒng)一應急方面，應當建立健全統(tǒng)一的流域和區(qū)域內(nèi)水污染聯(lián)動預警機制、聯(lián)合應急演練機制、聯(lián)合應急機制和環(huán)境修復機制等。
在統(tǒng)一服務方面，應開展水環(huán)境保護宣傳教育，為社會提供水環(huán)境保護知識咨詢服務等。(國務院發(fā)展研究中心 常紀文）
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