目前，我國的經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護進入新的瓶頸期，主要的原因是，現(xiàn)有的區(qū)域和行業(yè)分割的管理模式造成資源難以得到有效整合，資源分配效益最大化的結(jié)果難以實現(xiàn)，有利于環(huán)境污染整體防治和生態(tài)環(huán)境整體保護的一體化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局難以形成。
為了促進經(jīng)濟和社會進一步發(fā)展，促進環(huán)境質(zhì)量整體改善，必須通過經(jīng)濟、社會和環(huán)境保護區(qū)域一體化的措施，從更大的范圍優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化管理和人力資源配備，優(yōu)化自然資源配置，統(tǒng)籌環(huán)境保護工作。京津冀一體化和長三角、珠三角一樣，是對現(xiàn)行分割式發(fā)展模式的突破，是對現(xiàn)行生活模式的新發(fā)展。
一體化環(huán)境規(guī)劃的衡量標準
首先，定位要精準，目的要明確。京津冀一體化理念提出多年，但卻一直未能推動。近兩年，霧霾天氣及區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡化引起了社會的廣泛關(guān)注。在中央的協(xié)調(diào)下，強力推動了京津冀一體化的發(fā)展。毋庸置疑，環(huán)境保護應(yīng)成為京津冀一體化解決的首要問題。京津冀一體化應(yīng)明確兩個問題：一是一體化既不能成為地方盲目發(fā)展非環(huán)境友好型經(jīng)濟的借口，也不能成為地方擴展房地產(chǎn)市場的借口，更不能成為地方盲目擴展工業(yè)園區(qū)的借口；二是應(yīng)明確誰跟誰相協(xié)調(diào)，誰跟誰一體化的問題。一般認為，北京作為國家首都和政治中心，京津冀一體化應(yīng)該以北京為核心，要與北京相協(xié)調(diào)。但筆者認為，這可能會造成毫無章法的協(xié)調(diào)，一體化更多地要體現(xiàn)科學(xué)性和公平性。
其次，思路要清晰，層次要分明。應(yīng)明確要解決什么問題，采取哪些措施，使用什么方法。切忌同床異夢，在同一個規(guī)劃下各干各的，各有各的想法，如北京注重環(huán)保，河北卻更多地關(guān)注經(jīng)濟。層次分明應(yīng)做到邏輯清晰、井然有序，明確國家如何統(tǒng)籌、京津冀如何落實、任務(wù)怎么分配、各級怎么配合等。
第三，方案可實施，措施要實際。京津冀一體化應(yīng)當有可實施性、可監(jiān)督性的措施要求。國家已出臺了《大氣污染防治行動計劃》，幾個部委進而出臺了《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》。國家即將出臺“水十條”，建議參照這一模式，出臺京津冀地區(qū)一體化的環(huán)境保護工作具體實施細則，從而讓京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護整體方案與“大氣十條”、“水十條”相銜接，并以此為支撐。方案與措施要具有針對性，應(yīng)明確京津冀各地的具體問題及這些問題在全局中的地位和作用。
第四，原則要堅持，措施可靈活。京津冀一體化是環(huán)境保護和經(jīng)濟優(yōu)化的一體化，不能成為發(fā)展房地產(chǎn)和建設(shè)新工業(yè)園區(qū)的理由，更不能成為“攤大餅”的理由。各地應(yīng)實行最為嚴格的土地保護制度，宜拆舊建新、拆低建高，而非盲目擴張。實行京津冀一體化，交通必定大發(fā)展，但往往隨之而來的是沿線房子、企業(yè)等雨后春筍般地涌現(xiàn)，這不利于城市和區(qū)域的科學(xué)發(fā)展。京津冀一體化必須疏解北京的非核心功能，如一些企業(yè)的搬遷，在實施過程中無疑面臨諸多實際問題需要解決。北京作為首都，有著諸多其他地方無可比擬的天然優(yōu)勢，如教育、醫(yī)療資源的優(yōu)勢，北京市的就業(yè)人口不愿放棄北京戶口到外地上班，因稅收減少北京市不愿大型國企外遷等。對此，可以采取一定期限的分稅制，使北京愿意放棄一些企業(yè)；采取雙戶口待遇，使北京居民愿意隨企業(yè)外遷等。
第五，權(quán)利要公平，義務(wù)要均衡。區(qū)域和行業(yè)間權(quán)利與義務(wù)的公平與均衡主要表現(xiàn)在：污染重的地區(qū)和行業(yè)要承擔(dān)更大的責(zé)任，承擔(dān)更重的節(jié)能減排義務(wù)；部分治污措施應(yīng)協(xié)同化。例如，僅北京限排是不足以治理機動車污染問題的，京津冀地區(qū)在統(tǒng)一油品質(zhì)量的基礎(chǔ)上，可統(tǒng)一限排、統(tǒng)一限行。此外，應(yīng)建立生態(tài)補償制度。北京經(jīng)濟條件比較發(fā)達，在其以前的發(fā)展中，無疑消耗了大量的資源、排放了大量的污染，對周邊生態(tài)產(chǎn)生了或多或少的影響，所以北京市應(yīng)該給予河北支持。值得注意的是，京津冀一體化中的生態(tài)補償不能變成赤裸裸地給錢，措施的采取應(yīng)注重互惠，利人又利己。
第六，措施可監(jiān)督，責(zé)任能追究。規(guī)劃的實施必須要有監(jiān)督措施，而且僅由政府監(jiān)督是遠遠不夠的，必須發(fā)揮區(qū)域之間的政府和民間的監(jiān)督作用。監(jiān)督要以責(zé)任能追究為基礎(chǔ)，即追究污染企業(yè)和不重視環(huán)境保護的地方政府的責(zé)任。新修訂的《環(huán)境保護法》建立的環(huán)境公益訴訟制度可以有效地促進責(zé)任追究。
一體化環(huán)境規(guī)劃原則
一是堅持協(xié)同化保護原則。區(qū)域環(huán)境保護要立足于整體保護，堅持空間開發(fā)利用格局的一體化。特別注重統(tǒng)籌海洋保護與陸地保護的一體化，統(tǒng)籌資源節(jié)約與環(huán)境保護的一體化，統(tǒng)籌防治污染與修復(fù)生態(tài)的一體化，統(tǒng)籌小生態(tài)與大環(huán)境的一體化，這是總的原則，在這個原則之下開展一些制度構(gòu)建。
二是堅持功能與用途管制原則。要區(qū)分環(huán)境的功能分區(qū)，如區(qū)分生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)與工業(yè)區(qū)，針對不同的生態(tài)功能區(qū)實行不同的準入條件。例如，風(fēng)景名勝區(qū)的準入條件與一般工業(yè)區(qū)的準入條件不同，河北的準入條件與北京的就不一定相同。
三是堅持以環(huán)境質(zhì)量管理為核心的原則。環(huán)境質(zhì)量管理是環(huán)境保護較好國家普遍實行的一項制度，即以較高的環(huán)境目標為措施構(gòu)建的基礎(chǔ)，按照區(qū)域的環(huán)境容量來確定排污總量和開發(fā)限度。但是，京津冀地區(qū)本身就是大氣、水污染嚴重的地區(qū)，環(huán)境容量不足，所以應(yīng)積極進行環(huán)境現(xiàn)狀管理，堅持以環(huán)境質(zhì)量管理為核心的原則。
四是堅持重點保護北京及周邊地區(qū)生態(tài)環(huán)境的原則。基于首都的特殊地位，不能在北京發(fā)展重污染行業(yè)，同時應(yīng)淘汰一些落后的、小污染行業(yè)。保護首都的生態(tài)環(huán)境是一項政治任務(wù)，在一體化中應(yīng)當高度重視。同時，京津冀一體化后，交通也更加便利，這必將促進京津冀地區(qū)的物質(zhì)和人員流動。因此，應(yīng)特別注意，不能在北京附近建設(shè)副行政中心，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移目的地也要在較遠的地方，否則會造成更嚴重的交通擁堵和環(huán)境污染。
五是堅持約束與激勵并重原則。在約束方面，要把環(huán)境保護作為一個重要的市場門檻和目的來限制工業(yè)發(fā)展。在激勵方面，環(huán)境保護應(yīng)推進其產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，不能讓其成為一個只投入?yún)s無產(chǎn)出的領(lǐng)域。近幾年，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，但總的來看，我國環(huán)境保護占GDP的比重是-0.5%，這說明大多數(shù)企業(yè)的環(huán)境投入沒有回報。而在發(fā)達國家，環(huán)境保護占GDP的3%左右，這說明環(huán)境保護對GDP貢獻的潛力是很大的。京津冀地區(qū)應(yīng)當通過稅收、貸款、考核獎勵等激勵措施，推進環(huán)境保護的專業(yè)化和市場化，提高環(huán)保產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出，推動地方加強環(huán)境保護的積極性。
一體化環(huán)境規(guī)劃的實施措施
第一，要協(xié)調(diào)京津冀三地之間的利益關(guān)系，必須建立有效的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機制，改革管理體制，釋放新的活力和效益。目前，我國的監(jiān)管體制側(cè)重于對各行政區(qū)域和行業(yè)的監(jiān)管，這不利于發(fā)展模式和生活模式的轉(zhuǎn)變，因此必須向既監(jiān)管行政區(qū)域，又監(jiān)管跨行政區(qū)的大區(qū)域模式轉(zhuǎn)變。筆者建議，可由國務(wù)院成立專門的區(qū)域一體化委員會作為全國區(qū)域一體化的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機構(gòu)，在委員會之下，設(shè)立區(qū)域環(huán)境保護辦公室，辦公室掛在環(huán)境保護部。
第二，積極推進區(qū)域內(nèi)協(xié)同嚴格執(zhí)法，使規(guī)劃的措施落地。新修訂的《環(huán)境保護法》糾正了違法成本低、守法成本高的現(xiàn)象，建立了違法成本高、守法成本相對低的法律秩序新格局。規(guī)劃容易實施難，要實現(xiàn)規(guī)劃的目的，必須嚴格執(zhí)法。新修訂的《環(huán)境保護法》還規(guī)定了信息公開與公眾參與制度。環(huán)境保護規(guī)劃如果離開了公眾的參與和監(jiān)督，環(huán)境數(shù)據(jù)弄虛作假現(xiàn)象就會愈演愈烈，規(guī)劃將難以起到太大作用，因此要將知情權(quán)、環(huán)境信息公開等寫入規(guī)劃，并采取交叉檢查的模式，讓公眾參與監(jiān)督。此外，還應(yīng)大力支持公益訴訟，用公益訴訟來監(jiān)督京津冀一體化中出現(xiàn)的環(huán)境違法行為。
第三，統(tǒng)一推進區(qū)域和流域環(huán)境污染治理的集成化、專業(yè)化與市場化。目前，我國環(huán)境污染是區(qū)域性和流域性的大氣和水污染問題，而區(qū)域性和流域性問題的系統(tǒng)解決，需要通過集中、集成和專業(yè)化的辦法予以推進。京津冀一體化過程中，應(yīng)當對現(xiàn)有的工業(yè)園區(qū)進行優(yōu)化，大力推進水污染的集中處理，推進大氣和水污染的專業(yè)化治理。環(huán)境污染專業(yè)化治理就是要引入第三方治理，走市場化治理道路，統(tǒng)一環(huán)境標準，統(tǒng)一治理方法，統(tǒng)一環(huán)保驗收，既減輕污染企業(yè)的支付費用，也使第三方治理單位有利可圖，真正發(fā)揮區(qū)域和流域環(huán)境改善的作用。
第四，推進統(tǒng)一的排污權(quán)交易及水權(quán)和水價改革。在京津冀地區(qū)，很多污染排放相互疊加和影響。因此，應(yīng)當推行兩項市場改革：一是積極推行大氣污染物排污權(quán)交易制度，如氮氧化物、硫化物等的排污權(quán)交易，通過市場化、專業(yè)化的手段減少區(qū)域環(huán)境污染。同時，排污權(quán)交易還有利于激發(fā)河北地區(qū)的積極性，河北作為重污染地區(qū)，節(jié)能減排的潛力最大，通過節(jié)能減排指標收益的機會最多。二是加強水權(quán)與水價改革，將環(huán)保成本內(nèi)在化，通過價格遞增機制來鼓勵節(jié)水，懲罰浪費。
第五，統(tǒng)一環(huán)境標準，積極推進水量、煤炭、石油和污染物排放的總量控制。在京津冀一體化前期，環(huán)境污染還很嚴重，為了促進各地協(xié)同治理污染，體現(xiàn)區(qū)域責(zé)任公平，應(yīng)當推行京津冀地區(qū)排放標準和環(huán)境質(zhì)量標準的統(tǒng)一化。新修訂的《環(huán)境保護法》授權(quán)省級地方可以制定嚴于國家環(huán)境質(zhì)量標準的地方環(huán)境質(zhì)量標準，這為京津冀地區(qū)統(tǒng)一環(huán)境質(zhì)量標準提供了可能。為了實現(xiàn)既定的環(huán)境質(zhì)量標準，必須針對水、煤炭和石油的使用量及污染物排放量建立區(qū)域內(nèi)總量控制制度，通過總量控制倒逼節(jié)約用水，倒逼企業(yè)使用清潔能源，開展節(jié)能減排，倒逼排污權(quán)交易市場開展交易。
第六，要突出共同但有區(qū)別的責(zé)任。京津冀一體化的環(huán)境保護責(zé)任，應(yīng)針對不同的區(qū)域和行業(yè)實行共同但有區(qū)別的責(zé)任原則。例如，河北省的污染較重，應(yīng)承擔(dān)更大的節(jié)能減排義務(wù)；再如發(fā)電、水泥、冶金等行業(yè)，污染排放重，應(yīng)承擔(dān)更大的減排責(zé)任。有責(zé)任還要有補償，即在責(zé)任分配的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建生態(tài)補償與經(jīng)濟幫扶機制，如建立對河北白洋淀、張北防護林工程的生態(tài)保護補償制度。此外，要制定一些資源節(jié)約、環(huán)境友好的政策，引導(dǎo)人們形成綠色的生活方式，如公交優(yōu)先、統(tǒng)一限行、統(tǒng)一油品質(zhì)量等措施，使公民履行自己的社會責(zé)任。
作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長
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