“水環(huán)境可持續(xù)管理”和“水資源綜合管理”等概念主導的“水管理”時代已經(jīng)結(jié)束，取而代之的是“水治理”理念。
北京市在水污染治理中存在著違法不究、執(zhí)法力度不夠等問題，使得河道連年污染、水環(huán)境惡化等問題始終無法徹底得到解決。
北京是特大型城市，人口規(guī)模大，污染負荷高，水環(huán)境承載能力嚴重不足。水環(huán)境污染問題也伴隨著城市化的快速發(fā)展應(yīng)運而生，已成為北京最受關(guān)注的民生問題之一，是生態(tài)文明建設(shè)的一大挑戰(zhàn)。目前，水污染治理問題也是全球性的公共問題。歐美各國都就水污染治理采取了一系列的措施、手段和方法。從當前治理情況來看，各國在水污染的治理方面已經(jīng)取得了較大的成效，積累了許多成功的經(jīng)驗和做法。本文對已有的歐美經(jīng)驗進行分析總結(jié)、加以借鑒，破解水污染治理措施深層次問題，在創(chuàng)新思路、創(chuàng)新機制上有所改善，繼而推進北京市水污染治理工作的深化與改革。
一、歐美水污染治理的對策梳理
（一）美國
美國自20世紀70年代以來，水污染加劇，嚴重的水污染促使美國聯(lián)邦政府于1972年制定了《清潔水法》，并以此為核心建立了法規(guī)標準體系。為了達到《清潔水法》原先制定的目標，聯(lián)邦政府制定了每次為期4至5年的環(huán)境保護戰(zhàn)略規(guī)劃，并提出了主要的防治措施和保護手段。在流域治理上，1933年通過了的《田納西河流域管理局法》的規(guī)定，TVA田納西河流域管理局統(tǒng)籌兼顧，負責田納西河流域的綜合規(guī)劃、開發(fā)與管理。在區(qū)域治理方面，與加拿大在1972年共同簽署了《大湖區(qū)管理協(xié)議》，規(guī)定了兩國政府在大湖區(qū)的污染治理和保護方面的權(quán)利、責任、義務(wù)，為解決包括伊利湖在內(nèi)的五大湖區(qū)的環(huán)境污染、維護該地區(qū)的生態(tài)平衡提供了政策依據(jù)及管理辦法。另外，制定了鼓勵公眾參與和政府信息公開方面的法律，強調(diào)公眾參與公共決策的重要性。其中具有代表性和示范意義的是《信息自由法》以及2003年環(huán)保署制定的《公眾參與政策》。美國流域水環(huán)境采用一種“集成—分散”式的管理模式。此模式既可以發(fā)揮部門與地區(qū)的自主性，又不失全流域的統(tǒng)籌與綜合管理。美國的流域委員會是由流域內(nèi)各州州長、內(nèi)務(wù)部成員及其代理人組成，人數(shù)不多，但權(quán)力很大。水環(huán)境管理手段主要分為經(jīng)濟管理手段和技術(shù)管理手段兩類。其中，經(jīng)濟管理手段主要以創(chuàng)建市場、責任制度、財政等為主導；技術(shù)管理手段主要有水體功能與水質(zhì)標準，水體監(jiān)測、評價與報告，基于日最大負荷的總量控制，點源國家污染物排放消除系統(tǒng)和許可證計劃，非點源污染控制計劃，疏浚或填方許可證計劃等。
（二）英國
英國在1963頒布了《水資源法》，后又于1973年通過制定基本的《水法》及專項法律來完善水法體系。在泰晤士河流域治理上，根據(jù)《公共健康法》、《防污染法案》（1968）、《污染控制法》等法律法規(guī)，各工廠的廢水需自行處理，符合一定的水質(zhì)標準后才能排入泰晤士河中。英國是以“環(huán)境－經(jīng)濟－水環(huán)境－投資－效益”為一體化的環(huán)境決策模型。在流域?qū)用鎸嵤┑氖且粤饔驗閱卧木C合性集中管理，即在環(huán)境部下設(shè)水務(wù)局，水務(wù)局下面有西北水務(wù)公司和泰晤士河水務(wù)公司等10個分公司。這些水務(wù)公司是對河流進行統(tǒng)一規(guī)劃與管理的權(quán)力性機構(gòu)，有權(quán)提出水污染控制政策法令、標準，有權(quán)控制污染排放，在經(jīng)濟上也有獨立性。英國采取“使用者支付”和“污染者付費”的經(jīng)濟管理手段。明確指出“資源定價至少應(yīng)該包含（水）產(chǎn)品和服務(wù)的機會成本，包括資本差別、運行維護成本以及環(huán)境成本”，并且后來逐漸認為除了污染防治成本以外，排污者還應(yīng)該承擔污染損害成本。
（三）德國
德國目前實行的是1996年修訂的《水資源管理法》，該法律關(guān)于水資源管理和保護的規(guī)定詳盡到了具體技術(shù)細節(jié)，它對城鎮(zhèn)和企業(yè)的取水、水處理、用水和廢水排放標準都有明確的規(guī)定。德國自1970年以來，與法國、荷蘭、瑞士和盧森堡草擬了三個國際條約，確定了向萊茵河排放污水的標準。德國成立了專門的流域管理機構(gòu)，加強流域沿岸地區(qū)的合作，共同承擔污染治理責任，該機構(gòu)確立了流域水環(huán)境保護的原則。經(jīng)濟調(diào)節(jié)是德國保護和治理水環(huán)境的重要手段。其主要經(jīng)濟手段包括：規(guī)定自來水價格、征收生態(tài)稅和污水排放費，以及對私營污水處理企業(yè)減稅等。德國境內(nèi)有多條跨境流域，與鄰國合作也是德國進行水污染治理的手段。
（四）法國
法國議會于1964年相繼通過了《水法》、《水域分類、管理和污染控制法》，《水法》于1992年進行較大的修改，形成了新的體制、機制，推動了各級政府對水污染的防治。近年來，政府制定了《2010～2013年國家水保護行動計劃》，旨在原有基礎(chǔ)上進一步摸清法國水資源現(xiàn)狀，加強水污染的防護和治理。此外，對跨境流域的治理也通過了《萊茵河2020計劃》，實現(xiàn)萊茵河可持續(xù)發(fā)展計劃。法國的流域水環(huán)境管理實行的是“綜合—分權(quán)”管理，各流域都有一個流域委員會和水理事會，前者代表地方政府而不是中央政府，旨在促進流域內(nèi)各機構(gòu)履行其作用和職責，而后者在執(zhí)行流域委員會決定的同時，還對中央政府負責，從事各項具體技術(shù)工作。實行“水務(wù)會議”制度，由專屬流域機構(gòu)、政府、流域內(nèi)擁有土地的集體和居民及其他代表“三三制”參加。法國采取多項行政管理手段加強水資源保護和水污染治理，在所有人口超過2000人的城鎮(zhèn)均建立污水處理廠，目前城市污水處理覆蓋率已經(jīng)達到98%。要求所有城鎮(zhèn)在2015年前必須建立符合歐盟標準的污水處理系統(tǒng)。與此同時，也采取了征收水污染稅等經(jīng)濟管理手段。
（五）歐盟
作為歐洲聯(lián)合治理水環(huán)境的領(lǐng)導者，歐盟在1970年即開始制定了保護水源和河流的政策，當時主要通過立法保護水質(zhì)，并集中力量制定水質(zhì)標準。2000年10月23日，歐盟議會和理事會正式批準通過《水框架指令200060EC》。歐盟《水框架指令》將環(huán)境管理、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境標準和環(huán)境監(jiān)測納入一個體系，實現(xiàn)了廣義環(huán)境管理的有機統(tǒng)一。歐盟為促進公眾參與包括水資源管理在內(nèi)的環(huán)境管理，制定了一系列政策。其中，《奧爾胡斯協(xié)定》（2001）對公共參與做了明確界定，為公眾參與環(huán)境管理確立了三項基本權(quán)利；《關(guān)于公眾獲得環(huán)境信息的指導方針》（2005），對于公眾的權(quán)利、管理機構(gòu)的責任、公共信息服務(wù)的方式等進行了具體的規(guī)定。
二、歐美水污染治理的經(jīng)驗總結(jié)
隨著全球經(jīng)濟發(fā)展和人口持續(xù)增長，水環(huán)境承受的壓力日益加大。由于發(fā)展階段的差異，發(fā)達國家已經(jīng)結(jié)束了經(jīng)濟的高增長期，近些年來對水污染治理進行了大量探索。在長期治理過程中，積累了一系列行之有效的經(jīng)驗，政策界和學術(shù)界的廣泛參與和積極互動，確立了水污染治理的若干新理念、新路徑和新方法。
（一）構(gòu)建了一套完整的法律法規(guī)體系。發(fā)達國家和區(qū)域性組織已構(gòu)建了一套完整的法律法規(guī)體系。縱向上，從國家層面到區(qū)域、流域?qū)用娑家逊謩e制定法律法規(guī)；橫向上，針對水污染治理的實際需求，從技術(shù)層面、管理層面、社會公眾參與層面制定了各類技術(shù)標準、經(jīng)濟政策、行政管理政策等規(guī)章制度，形成了完善的法律法規(guī)體系，一方面指導水污染治理工作的開展，另一方面約束水污染行為的擴張。
（二）形成了不同的管理模式。基本可分為以美國為代表的“集成—分散”式和以英國為代表的“一體化統(tǒng)籌”式。“集成”體現(xiàn)在由統(tǒng)一的流域水環(huán)境管理部門進行政策、法規(guī)與標準的指定，以及流域水資源開發(fā)利用與水環(huán)境保護部門所涉及的各部門與地區(qū)間的協(xié)調(diào)。“分散”則表現(xiàn)為各部門、地區(qū)按分工職責與區(qū)域?qū)λY源、水環(huán)境分別進行管理。而“一體化統(tǒng)籌”是指在較大的河流上都設(shè)有流域委員會、水務(wù)局或水公司，統(tǒng)一流域水資源的規(guī)劃和水利工程的建設(shè)與管理，直至供水到用戶，然后進行污水回收與處理，形成一條龍的水管理服務(wù)體系。
（三）采取了綜合治理的管理手段。各個國家或區(qū)域性組織總結(jié)多年的實踐經(jīng)驗，綜合運用了財政、稅收等經(jīng)濟管理手段，水質(zhì)監(jiān)測、污染總量控制等技術(shù)管理手段和流域綜合管理、制定戰(zhàn)略計劃等行政管理手段開展水污染治理工作。
三、對北京市的啟示
從水污染治理的定義上看，“治理”已經(jīng)被賦予更深層次的內(nèi)涵。有文獻指出，“水環(huán)境可持續(xù)管理”和“水資源綜合管理”等概念主導的“水管理”時代已經(jīng)結(jié)束，取而代之的是“水治理”理念。水資源具有多方面的服務(wù)功能，既是生命之源，又是生產(chǎn)之要，更是生態(tài)之基。面臨水污染的巨大壓力，各國從多個不同層面積極尋求因應(yīng)之策，包括法律法規(guī)的制定與完善、行政執(zhí)法力度的強化、管理模式和管理手段的轉(zhuǎn)變、公眾參與力度的加強等等。經(jīng)多年實踐證明，這些措施在改善水環(huán)境管理方面取得了顯著成效。因此，對各國水污染治理經(jīng)驗進行分析之后，探究治污經(jīng)驗，可對北京市水污染治理工作及水務(wù)改革發(fā)展有所啟示。
（一）應(yīng)完善法律體系和標準規(guī)范北京市在水污染治理的法律層面上，需要完善水法規(guī)配套體系，加快立法進程，適時推行排污權(quán)交易，保證水污染治理規(guī)劃依法有序進行，力求以立法突破帶動水環(huán)境治理的順利開展。一方面盡快出臺《北京市流域水環(huán)境區(qū)域補償辦法》，按照“誰污染、誰治理”，“誰污染、誰補償”的原則，考核跨區(qū)縣界水體斷面水質(zhì)是否超標，排放區(qū)縣將對下游水環(huán)境污染實行補償。另一方面梳理整合規(guī)范標準。在對現(xiàn)行有效規(guī)范標準進行系統(tǒng)梳理的基礎(chǔ)上，重點加快水質(zhì)水量監(jiān)測、污泥無害化處理處置等規(guī)范標準的制定、修訂和整合。形成覆蓋面廣、支撐有力的城鎮(zhèn)水務(wù)規(guī)范標準體系。為水環(huán)境治理工作提供堅強有力的法制體系保障。
（二）強化行政執(zhí)法和處罰力度行政執(zhí)法部門提高依法控污能力，實現(xiàn)行政執(zhí)法全覆蓋。不僅要對已獲得《水污染物排污許可證》、《城市排水許可證》的單位或企業(yè)進行監(jiān)督管理，還有責任和義務(wù)對未注冊企業(yè)非法排污進行對口監(jiān)督執(zhí)法，徹底解決職責不清、協(xié)調(diào)不力的問題。建立重大水事違法案件掛牌督辦制度，發(fā)生一起，查處一起，實現(xiàn)全社會排污管控無空白，使遵紀守法者受到保護，違紀者無處生存。北京市目前在治理水污染方面可遵照的法律有2002年修訂的《水法》、《中華人民共和國水污染防治法》（2008）、《北京市水污染防治條例》（2010）等。但北京市在水污染治理中存在著違法不究、執(zhí)法力度不夠等問題，使得河道連年污染、水環(huán)境惡化等問題始終無法徹底得到解決。因此，北京市在未來修訂違反水污染治理法律法規(guī)時要著重執(zhí)行力度和處罰力度的完善。
（三）優(yōu)化管理模式和管理手段北京市應(yīng)根據(jù)本市地理環(huán)境條件、水資源特點、行政管理體制現(xiàn)狀及其未來發(fā)展趨勢、經(jīng)濟社會發(fā)展狀況等各種因素，探索建立具有自身特色的水環(huán)境管理模式，在兼顧效率與公平的前提下，改進水環(huán)境管理，促進水資源的可持續(xù)利用。一般來說，在水環(huán)境治理中，多數(shù)國家都經(jīng)歷了從行政命令之類的規(guī)制手段向以價格、稅收、信貸等經(jīng)濟手段為主導的歷程轉(zhuǎn)變。見效快，但往往不夠靈活，監(jiān)督成本高邁向治理效率高，專業(yè)化運行、市場化運行的思維方式。鑒于此，北京市可在治理水污染中因地制宜地運用經(jīng)濟管理手段。使用合理的稅收、融資和引進外資，從而開辟更廣闊的資金來源，來減輕政府負擔。例如應(yīng)研究適合北京市的水污染物排放權(quán)交易模式。北京市現(xiàn)有的環(huán)境交易所主要是針對二氧化硫、化學需氧量等主要污染物和二氧化碳等溫室氣體的排放量所進行的交易。因此可以借鑒大氣污染物的排放權(quán)交易，適時推出水污染權(quán)排放交易。
（四）增強公眾參與和科普宣傳力度在公眾參與層面，不僅要提高公眾環(huán)境意識，健全公眾舉報制度和公眾聽證制度，而且要依法保護公眾的環(huán)境知情權(quán)，北京市可通過相應(yīng)的微博、微信平臺，與市民互動，普及治污條例，隨時分享水污染治理方面的新進展，鼓勵市民舉報非法排污現(xiàn)象，從而提升水污染治理的效率。掌握信息的政府機構(gòu)應(yīng)免費向公眾提供相關(guān)信息。在制訂流域水資源規(guī)劃和水污染防治規(guī)劃時征詢公眾意見，注重公眾參與建設(shè)項目的戰(zhàn)略環(huán)境評價，引導綠色生產(chǎn)和綠色消費。加大愛水護水宣傳及科普力度。保護水環(huán)境不僅是政府和部門的責任，也是每個公民應(yīng)盡的義務(wù)。應(yīng)通過媒體宣傳、展覽、講座、免費發(fā)放宣傳冊等形式，普及水環(huán)境知識和法律法規(guī)，宣傳河道水體功能區(qū)的劃分原則、功能要求、保護要求和水質(zhì)情況現(xiàn)狀；營造“維護良好水環(huán)境人人有責，享受優(yōu)美水環(huán)境人人有份”、“我奉獻、我享受”、“愛水護水、從我做起”的輿論氛圍；讓宣傳進學校、進社區(qū)、進農(nóng)家樂，提高市民的水環(huán)境憂患意識，增強法制觀念，落實水環(huán)境保護行動；充分調(diào)動企事業(yè)單位、土地開發(fā)企業(yè)、社會團體、新聞媒體和志愿者的積極性，共同參與水環(huán)境監(jiān)督和檢查，推進水環(huán)境保護，共享水環(huán)境治理成果。
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