4月16日，國務院發布《水污染防治行動計劃》（以下簡稱“水十條”）。這是繼2013年9月出臺的《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱“大氣十條”）之后，國務院出臺的第二個環保行動計劃，是新一屆政府的第二個環保行動計劃綱領。
同時，《土壤污染治理行動計劃》近日已由環保部提交至國務院審議，預計今年年內或明年初將會出臺。
站在“十二五”的收官之年，我們應當如何從深化改革的角度評價已經出臺的“大氣十條”和“水十條”，建言即將出臺的“土十條”？這對于制定更加富有改革精神的的環保“十三五”規劃，完善現有的環境法律、法規及標準，理順、創新環境管理體制機制，都具有十分重要的意義。
中國科學院科技政策與管理科學研究所所長王毅強調指出，“我們要建設生態文明，目前馬上進行環境大部制改革還存在一定困難，但是也要嘗試進行體制機制創新。”
他認為，“既然單憑過去我們慣用的由地方和部門組成的聯席工作會議制度難以發揮理想作用，那么我們在區域污染控制上應當尋找新的突破口，嘗試設立環境管理的區域（流域）派出機構，構建區域（流域）環境綜合管理體系，統籌區域大氣污染防治和流域水污染防治。”
“大氣十條”2014年效果顯著問：“大氣十條”從2013年9月實施至今，已有一年半的時間過去，您如何評價“大氣十條”的實施效果？
從環保部門提供的數據來看，“大氣十條”在三大重點區域的實施效果還是非常不錯的。
根據環保部的統計，2014年，我國京津冀、長三角、珠三角三大重點區域省份PM2.5濃度較2013年均出現不同程度下降。其中，在京津冀地區，北京2014年PM2.5年均濃度為85.9微克/立方米，較2013年下降4%;天津2014年PM2.5年均濃度為83微克/立方米，較2013年下降13.5%;河北2014年PM2.5年均濃度為95微克/立方米，較2013年下降12%。在長三角地區，上海2014年PM2.5年均濃度為52微克/立方米，較2013年下降16.1%;江蘇2014年PM2.5年均濃度為66微克/立方米，較2013年下降9.6%;浙江2014年PM2.5年均濃度為53微克/立方米，較2013年下降13.1%。在珠三角地區，廣東9城市2014年PM2.5年均濃度為42微克/立方米，較2013年平均下降10.6%。
在上述7個省區中，北京PM2.5年均濃度的降幅最低，未能達到2014年年初預定的下降5%的目標。除北京之外，其余地區的PM2.5年均濃度降幅都很大，均在10%以上。
上述結果說明“大氣十條”的實施成果顯著，我們要穩固這樣的成果，防止它在接下來幾年的反彈。如果按照這樣的治理速度下去，“大氣十條”確定的空氣質量改善目標是可以實現的。
當然，也有人懷疑上述減排成績的真實性。為什么京津冀三省市的PM2.5年均濃度下降幅度如此懸殊？天津和河北的數據會不會有水分？由于目前還沒有充分的依據，也只能是保持必要的懷疑而已。但無論如何，分析減排的貢獻因素和成本效益是必要的，比如是否對經濟減速產生一定影響，以及所花費的代價和產生的社會成本等。
治霾目標需科學、可達問：盡管河北2014年的減排成績非常不錯，但河北仍計劃加壓加碼，制定《河北省大氣污染深入治理三年（2015-2017）行動方案》（以下簡稱《行動方案》）。對此，您怎么看？
根據河北省長張慶偉在河北省十二屆人大三次會議上的政府工作報告，2014年河北的PM2.5、PM10、二氧化硫、一氧化碳、二氧化氮、臭氧平均濃度分別下降了12%、13.2%、25.7%、16.7%、5.9%和13.7%，超額完成國家下達任務。盡管2014年的減排成績喜人，但目前河北整體減排壓力依然巨大。環保部今年公布的2014年環境狀況質量公報，空氣質量相對較差的10個城市分別是保定、邢臺、石家莊、唐山、邯鄲、衡水、濟南、廊坊、鄭州和天津，其中河北占了7個。河北可能出于急于摘掉重污染城市“摘帽”的原因，因此，河北正在研究制定更加嚴格的《河北省大氣污染深入治理三年（2015-2017）行動方案》。
實際上，河北已于2013年9月發布了《河北省大氣污染防治行動計劃實施方案》（以下簡稱《實施方案》），也就是人們通常所說的河北落實“大氣十條”的實施細則。但根據清華大學和中國清潔空氣聯盟聯合完成的名為《基于‘大氣十條’的京津冀地區細顆粒物污染防治政策效果評估》報告（以下簡稱《效果評估》），認為即使全面落實現有的減排政策，到2017年，河北省部分地區的PM2.5濃度仍然不能降低25%以上，即有可能無法實現國家規定的目標。這份《評估報告》引起了當地領導的重視，準備啟動進一步的《行動方案》也就不奇怪了。
不過，我個人認為，大氣十條提出的目標是非常高的，其論證的科學性和成本估計并不充分。而河北省的《實施方案》提出的治霾措施已經夠嚴格了，最終能夠落實多少，還存在較多的不確定性。所以，如果我們在現有的政策基礎上繼續加碼，增加更為嚴格的政策措施，不是喊喊政治口號那么簡單，必須考慮可行性和社會經濟的承受程度，并與各相關方充分討論和達成共識。
實際上，從2014年的治理效果來看，《評估報告》可能低估了《實施方案》的政策效果。假設《評估報告》的結論能夠成立，那么我們需要做的并非是馬上加碼加壓，而是要反思我們之前確定的治霾目標是否科學。治霾不僅要考慮環境的要求，也要考慮遵循轉型發展的規律和社會承受度，防止因此可能產生新的問題和不穩定，要從單純強調治理目標轉向治理體系和治理能力的現代化上。畢竟灰霾的形成可謂冰凍三尺，非一日之寒，其治理也不可能畢其功于一役。無論是河北還是其他地區的治霾都需要科學規劃，著眼長遠的可持續發展，而非一味求快，否則反而有可能事倍功半。
區域聯防聯控需要制度創新問：大氣污染的區域型特征已經非常明顯，而“大氣十條”在體制機制上并未提出針對性特別強的措施。對此，您希望在環保“十三五”規劃中做出那些探索？
目前，區域聯防聯控在“大氣十條”里規定得比較空泛。在落實“大氣十條”的過程中，京津冀及周邊地區、長三角和珠三角已經建立了區域大氣污染防治領導小組聯席會議制度。該聯席會議由區域內各省（區、市）人民政府和國務院有關部門參加，通過定期領導小組會議和辦公室工作會議兩種主要形式，研究協調解決區域內突出環境問題，并組織實施環評會商、聯合執法、信息共享、預警應急等大氣污染防治措施。聯席會議還負責通報區域大氣污染防治工作進展，研究確定階段性工作要求、工作重點與主要任務。
從過往環保系統及相關領域的類似聯席會議的管理效果來看，一方面，作為臨時性的協調議事機制，其能否科學有效決策存在疑問；另一方面，由于不屬于常設機構和缺少利益相關方參與，即使產生決策而能否實施也有很大的不確定性，所以這種聯席會議制度的效果并不理想。
我們加強生態文明建設，必須加強頂層設計和進行體制改革、制度創新，這是黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和剛出臺的《中共中央、國務院關于加快推進生態文明建設的意見》的基本要求。
雖然在當前條件下，進行大規模的環境大部制改革還存在一定困難，但我們可以針對當前環境問題的特點，在區域（流域）污染綜合防治上尋找突破口。即嘗試把現行的流域水資源保護機構和區域環境督查機構坐實，通過立法和行政授權加強其機構職能，可以先小范圍進行試點改革，逐步使其真正成為環境管理的區域（流域）派出機構，并借此構建區域（流域）環境綜合管理體系，統籌區域大氣污染和流域水污染的綜合防治。通過制度創新，使區域聯防聯控機制和流域協作機制落到實處。
多個部門之間統籌是挑戰問：繼“大氣十條”之后，國務院于4月16日出臺了“水十條”，您如何整體評價“水十條”？
作為新一屆政府的第二個環保行動計劃綱領，“水十條”彰顯了新一屆政府治理和改善水體環境的決心和意志，回應了人民群眾的關切。
首先，從編制過程來看，我認為還可以吸納更多利益相關方參與。根據環保部的解讀材料介紹，“水十條”的起草工作自2013年4月起，主要經歷了準備、編制、征求意見和報批4個階段，先后6次征求中央及國務院34個部門和單位意見，兩次征求各省（區、市）人民政府意見，3次組織專題調研，歷時近兩年，30次易稿。從中不難看出，“水十條”的起草過程中主要征求了政府部門的意見，而在征求專家、企業、公眾和其他利益相關者的意見這一方面則顯得不足。無論是新環保法還是“水十條”，信息公開和公眾參與都是其重要內容。而我認為，公眾參與不應僅限于政策出臺之后的階段，也可以擴展至政策制定的過程中。既然“水十條”討論的是公共事務議題，那么為什么不可以在制定過程中向包括公眾在內的更多利益相關者征求意見呢？通過充分討論不僅可以豐富我們的規定，更重要的是通過協商達成共識，有利于未來行動的落實。因此，我希望正在制定中的“土十條”在這方面可以做得更好。
其次，從治理水體環境的職責分工來看，“水十條”的創新是規定了國務院各部門的具體分工，但對部門如何統籌的制度設計略顯不足。“水十條”明確了環保、發改、科技、工業、財政、國土、交通、住建、水利、農業、衛生、海洋等多個部門在每一項任務上的職責，但對如何統籌各方開創“九龍”合力、系統治理的新氣象，并沒有清晰的制度安排。盡管“水十條”提出建立全國水污染防治工作協作機制，但這一說法過于原則化，缺乏可操作性。部門協調一直是過去其他水污染防治工作開展過程中的難點，那么新的治水行動綱領應該對這一難點提出相對明晰的解決方案。
再者，從“水十條”落實的工作機制來看，“水十條”主要關注了從部委“條條”的角度如何操作的問題，而對從地方政府“塊塊”的角度如何操作、“條條”“塊塊”如何協作的問題重視不夠。水環境治理從本質上說是跨行政區、跨部門的流域綜合治理問題，因此地方政府間如何協作尤為重要，通過“條條”“塊塊”協作解決區域性流域性環境問題更為重要。
水環境監測體系需細化問：“水十條”提出要完善水環境監測網絡。對此，您如何評價“水十條”的具體要求？
監測對一個有效的環境治理體系尤為重要。無論是政策的制定還是政策的考核都要以監測結果為依據，因此環境監測網絡是水環境治理的一項前提性工作。
關于水環境監測網絡還需要明確幾個問題：到底由誰來建，是國家來建還是可以由第三方來建？是新建環境監測網絡，還是在現有的基礎上進行整合？現有的環境監測網絡如何整合，還有哪些監測網絡需要新建？水利部門和環保部門如何在地表水監測上避免重復建設？地表水監測網絡和地下水監測網絡是否需要以及如何銜接？陸海監測網絡如何統籌？這些都有待進一步明確。
關于這個問題的復雜性，我們不妨以地下水監測為例。國土資源部、水利部聯合申報了國家地下水監測工程，已獲國家發展和改革委員會批復，正式進入實施階段，預計未來三年內完成。其中，國土資源部將建設10103個地下水監測站點，其中新建監測站點7235個，改建監測站點2868個。新建監測站點中，新施工監測井7197個，鉆探總進尺共68.4萬米，流量監測站點38個；改建監測站點中，改建監測井2809個，流量監測站點59個。配套地下水信息自動采集傳輸一體化設備10103套。水利部將建10298個監測點，既包括了改建監測點，也包括了新建監測點。預計國家地下水監測站點監測控制范圍將擴大到350萬平方千米、站網密度提高到每1000平方千米5.8孔（站），可有效提高地下水監測自動化和信息化水平，實現對全國地下水動態的有效監控。
這一工程的建設毫無疑問非常及時，可以彌補我國地下水監測網絡的不足。但是從水環境治理的整體角度來看，負責地下水污染防治的環保部并沒有參與。那么環保部在沒有參與共建的情況下，能否充分共享到地下水的監測數據？一般來說，沒有共建，難以共享。環保部門是否還需要另外設置地下水環境質量的監測點？可見，水環境監測網絡需要一個整體的設計和推進方案，要保證數據、信息的暢通、共享。
同時，“水十條”中提出到2017年底前，京津冀、長三角、珠三角等區域、海域建成統一的水環境監測網。但是如果前面提到的若干疑問沒有得到充分解決，那么上述三大重點區域的水環境監測網絡預計難以建得讓人滿意。同樣的案例是，在國家科技重大項目中的“水專項”，其領導小組成員中有環保部和住建部，卻沒有水利部參與。
建議開展環境管理流域派出機構試點問：您如何評價“水十條”關于流域治理機制的設計？
“水十條”提出要完善流域協作機制，健全跨部門、跨區域、跨流域、跨海域的水環境保護議事協調機制，發揮環境保護區域督查派出機構和流域水資源保護機構的作用。但這一說法依然不“解渴”。正如我們在現實中看到的那樣，無論是環保部的督查中心還是水利部的流域管理派出機構，都沒有充分發揮統籌協調作用。一方面，環保督查中心作為環保部的直屬事業單位沒有執法權，而流域管理委員會也難以協調地方政府；另一方面督查中心與流域管理委員會之間也未建立有效的協調機制。
值得一提的是，過去我們在主要流域設有水資源保護局，在一個時期內該機構形式上曾由水利部和環保部雙重領導。但由于兩個部門在預算、人員安排、信息分享等問題上不能達成共識，導致這個機制無疾而終。目前，流域各水利委員會只是水利部的派出機構，不能代表環保部，更不能代表流域的各個利益相關方。
相比流域管理委員會已有《水法》的授權，環境管理流域派出機構還沒有法律的依據，因為《水污染防治法》并沒有對該派出機構進行明確的授權。
因此，我建議應優先開展環境管理流域派出機構的試點工作，負責流域環境質量的監管和協調，也可以考慮通過流域機構的重組將水資源管理和水環境管理統一起來。如果在這個方面遇到法律障礙的話，也可以向全國人大申請特別授權。
盡快明確水環境質量標準制修訂的時間表問：相比各種具體的治理政策，水環境有關的標準在“水十條”中位置并不是很突出。“水十條”在提到標準的制定和修訂時，也沒有像具體政策那樣明確時間表。對此，您怎么看？
“水十條”提出制修訂地下水、地表水和海洋等環境質量標準，以及城鎮污水處理、污泥處理處置、農田退水等污染物排放標準。無論是水環境質量標準，還是水污染物排放標準，都是重要的技術法規，對水環境質量管理至關重要。
我想特別強調一下水環境質量標準的重要性。最直接有效的例證就是，在公眾參與的推動下，PM2.5寫入新的環境空氣質量標準，對大氣污染防治起到重要的推動作用。
在地表水領域，我國《地表水環境質量標準》制訂于1983年，并先后于1988年、1999年和2002年進行過三次修訂。現行標準為2002年第三次修訂的標準，迄今已有11年未進行修訂。建議盡快修訂這一標準：更好地根據地表水環境功能分類和保護目標，去確定控制水環境質量的目標和項目，同時，論證制定飲用水源地標準的可行性，以及納入環境健康因素的考慮等。
在地下水領域，我們只有《地下水質量標準》。現行標準于1993年12月30日批準，1994年10月1日實施，至今已有20多年。國土資源部已經啟動了修訂，但沒有明確的時間表。
在《地下水質量標準》之外，我們還應該研究起草《地下水環境質量標準》。因為地下水質量不佳的成因很復雜，部分是地質環境本身天然造成的某些污染物超標，部分是人類活動造成。《地下水質量標準》主要是用于評價地下水本身質量的標準，而無法衡量人類活動對地下水水質的影響。因此國家應盡快制定《地下水環境質量標準》。
這些水環境質量標準的起草和修訂，將影響到整個水污染防治的評價，應盡快明確其制修訂的時間表。如果我們啟用新的標準，可能會像空氣一樣得出完全不同的評價結果。
此外，我們還應該在現有的排放標準基礎上，繼續完善各個行業的用水效率、水污染物排放等標準以及行業領跑者標準，以構建一個完善的水環境質量標準與排放標準體系。
做好《水污染防治法》修訂問：在“水十條”實施的同時，《水污染防治法》已經列入十二屆全國人大立法規劃的一類立法項目。您對《水污染防治法》的修改有哪些建議？
首先，我期望正在修訂中的《大氣污染防治法》，能夠更好地落實新《環保法》的要求，朝著《清潔空氣法》的方向修訂，從而為后續的《水污染防治法》修訂以及《土壤污染防治法》的起草樹立一個優秀的立法范本。
其次，《水污染防治法》應在新《環保法》和“水十條”的基礎上，不僅僅是就水污染防治談水污染防治，而是能夠從宏觀的角度，體現經濟發展與水環境治理之間的平衡關系。此外，《水污染防治法》還應突出流域綜合管理的理念，根據流域特點和要求進行統籌防治，綜合解決流域水問題，并形成一部更強有力的《清潔水法》。
再者，新的《清潔水法》應對我們過去關注較少的地下水污染防治和農村水污染防治等議題，做出必要和充分的回應。
協調三個“十條”與“十三五”規劃的關系問：“大氣十條”和“水十條”已經實施，“土十條”已經上報國務院。那么應當如何處理三個“環保十條”與環保“十三五”規劃的關系？
在“十二五”環保規劃體系里面，我們已經有完整的大氣、水和土的專項規劃：在大氣領域，有《重點區域大氣污染防治十二五規劃》；在水領域，有《重點流域污染防治十二五規劃》、《全國地下水污染防治規劃（2011-2020年）》、《水質較好湖泊生態環境保護總體規劃（2013-2020年）》；在土壤領域，已有《近期土壤環境保護和綜合治理工作安排》，也即實質意義上的土壤污染防治“十二五”規劃了。
既然三個環境要素的環保規劃體系如此完整，為什么我們還要在“十二五”各個環保專項規劃的有效期內，另起爐灶再來三個橫跨“十二五”和“十三五”的環保十條？表面的理由是，中國大氣、水和土壤的防治形勢超出了預測，目標需要加嚴，并且針對環境要素的專業化防治也符合環境保護的基本規律，所以要再制定三個“環保十條”。
“大氣十條”的一個結果就是在實質意義上廢止了《重點區域大氣污染防治十二五規劃》。如果說2013年出臺的“大氣十條”屬于新一屆政府的應急措施還可以理解，但是為什么已經到了“十二五”末期，還要在2015年出臺“水十條”，編制“土十條”呢？
按照五年環保專項規劃編制的慣例，在“十三五”期間還要出臺重點流域污染防治規劃和土壤污染防治規劃。那么現在2015年再出臺有關水和土的行動計劃，是不是就疊床架屋了呢？我們看到，在水、土十條的背景下，《地下水污染防治規劃（2011-2020》和《近期土壤環境保護和綜合治理工作安排》已經很少被人提起了。那么這些規劃是否需要執行、能否得到很好的執行？
因此，我建議為了落實三中全會決定倡導的“多規合一”，既保證規劃的連續性和權威性，又提高規劃的質量和減少重復，必須重新思考“十三五”環保專項規劃的制定思路，在未來三個“環保十條”的基礎上，把環保“十三五”規劃制定為更具戰略性、協調性和面向長遠的“綠色中國”規劃，將環境各要素統籌起來，為建設生態文明、繪制美麗中國和實現可持續發展奠定基礎。
京公網安備 11010802021286號