雨水徑流費應(yīng)該如何界定，費用該怎么計算，為什么要收取費用?各個州的情況又有哪些異同之處?下面大家就從這篇《雨水付費：美國從1964～2017年間的雨水徑流費制度變革》來一探究竟吧。
《雨水付費：美國從1964～2017年間的雨水徑流費制度》
賓夕法尼亞州匹茲堡的布萊恩·亞歷山大·查爾芬特大學(xué)
摘要
自20世紀(jì)60年代中期以來，在美國的40個州中，至少有1600個地方政府制定了雨水徑流費法案。許多地方政府將雨水徑流費作為合理、可靠的收入來源，用于補(bǔ)貼聯(lián)邦和州日益嚴(yán)格的雨水和合流制溢流法規(guī)中需要升級的高昂基礎(chǔ)設(shè)施成本。過去50年來，美國各地出現(xiàn)和持續(xù)蔓延的雨水徑流費法案，代表并反映了財政責(zé)任在運營、維護(hù)和改善關(guān)鍵公共基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)方面向地方層面的重大轉(zhuǎn)變。
本文探討了近50年來美國地方政府制定的雨水徑流費制度的演變過程。在強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦和州對城市雨水系統(tǒng)的監(jiān)管在美國地方政府推廣雨水收費方面所起的巨大影響的同時，本文的研究也強(qiáng)調(diào)了州一級立法、司法判決和其他因素在擴(kuò)大或收縮地方政府在雨水管理融資方面選擇的關(guān)鍵作用。
引言
自1964年蒙大拿州比林斯市頒布美國首個雨水徑流費制度以來，其40個州至少有1600個地方政府已經(jīng)實施了雨水徑流費制度。許多地方政府將雨水徑流費作為合理、可靠的收入來源，用于補(bǔ)貼聯(lián)邦和州日益嚴(yán)格的雨水和合流制溢流法規(guī)中需要升級的高昂基礎(chǔ)設(shè)施成本。過去50年來，美國各地出現(xiàn)和持續(xù)蔓延的雨水徑流費用法案，代表并反映了財政責(zé)任在運營、維護(hù)和改善關(guān)鍵公共基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)方面向地方層面的重大轉(zhuǎn)變。
什么是雨水徑流費?
雨水徑流費是由政府實體(通常是美國的市、縣或特殊地區(qū))評估的費用，用于為雨水基礎(chǔ)設(shè)施的運營、維護(hù)和/或設(shè)備改建提供資金。盡管不同的管轄區(qū)征收了與雨水相關(guān)的各種費用，但本文著重于根據(jù)這些地塊的一些雨水相關(guān)特征對不動產(chǎn)地塊評估的周期性(例如，每月、每季度、每年)費用。這些周期性的、基于地塊的費用不同于針對新開發(fā)項目征收的一次性雨水“影響”或“開發(fā)”費用。專門設(shè)計用于反映不動產(chǎn)地塊雨水徑流量的周期性費用，也與主要用于為雨水相關(guān)支出提供資金量的公里數(shù)估價法形成對比，因為該不動產(chǎn)價值與來自不動產(chǎn)地塊的雨水徑流量沒有任何必要或直接關(guān)系。正如飲用水管理機(jī)構(gòu)收取飲用水收集、處理和分配服務(wù)的用戶費用一樣，周期性的、以地塊為基礎(chǔ)的雨水徑流費(通常作為雨水管理機(jī)構(gòu)的一部分實施)也作為雨水輸送、處理和/或其他服務(wù)的用戶費用。除非另有規(guī)定，本文件中“雨水徑流費”一詞的任何后續(xù)使用均指此類周期性的、以地塊為基礎(chǔ)的雨水徑流費1。
1、這些周期性的、基于地塊的雨水徑流費的名稱因地區(qū)而異。例如：排水費(德克薩斯州奧斯汀);雨水排水管理費(德克薩斯州達(dá)拉斯);雨水排水服務(wù)費(俄亥俄州工會);市政排水公用系統(tǒng)費(德克薩斯州加爾維斯頓);雨水使用費(俄亥俄州沃茲沃斯);雨水公用事業(yè)費(威斯康星州沃斯本);雨水管理公用事業(yè)費(安德森);和雨水公用事業(yè)費/環(huán)保局費用(俄亥俄州，比塞勒斯)。
計算雨水徑流費的依據(jù)和公式因司法管轄區(qū)而異，但最常見的計價體系是根據(jù)相關(guān)司法管轄區(qū)內(nèi)一塊不動產(chǎn)上不透水面的面積計算費用。不動產(chǎn)地塊上不透水面的面積范圍用于估算該地塊在降雨或冰雪融化時產(chǎn)生的水文徑流量，反過來，理論上，這近似于對雨水基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的需求。某些管轄區(qū)根據(jù)客戶類別(如住宅、商業(yè)、工業(yè))相應(yīng)改變或分級雨水收費率。某些司法管轄區(qū)還免除了各種財產(chǎn)(如未開發(fā)土地、道路、公園或公墓)的雨水徑流費。雨水徑流費收入通常為雨水系統(tǒng)的運行、維護(hù)和/或設(shè)備改建提供資金，盡管收入使用在不同的司法管轄區(qū)也有所不同，包括洪水緩解、水質(zhì)保護(hù)和相關(guān)監(jiān)管項目管理等融資活動。在某些司法管轄區(qū)，雨水徑流費還與客戶援助計劃、回扣、贈款、信貸計劃等綁定，至少有一個例子——信貸交易計劃(哥倫比亞特區(qū)能源與環(huán)境部，2018年)。
為什么征收雨水徑流費?
在美國的大多數(shù)地區(qū)，雨水管理是一項公共責(zé)任(Poertner，1981年)，這主要是因為雨水服務(wù)設(shè)施，如防洪、不動產(chǎn)排水和水質(zhì)保護(hù)，在經(jīng)濟(jì)上或物理特征上表現(xiàn)出不可行的排除，加上聯(lián)合的可能性——盡管擁擠(BuchanAn，1965年;Craig，1987年;Hochman，1982年)—— 使用和使雨水服務(wù)公共設(shè)施和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施成為公共利益(Ostrom和Ostrom，1977年)。然而，私人財產(chǎn)的決定和活動與雨水系統(tǒng)的公共管理之間存在內(nèi)在聯(lián)系，因為私人擁有的不動產(chǎn)地塊(例如，擴(kuò)建不透水的車道;安裝雨水蓄水池)的私人行為直接影響公共雨水系統(tǒng)。Garner等人(1994年，第7頁)認(rèn)為，雨水徑流費涉及一個基本的“重新定義人們思考徑流和雨水管理的方式”，即從“作為解決公共問題所需的政府服務(wù)”雨水管理理念轉(zhuǎn)變到認(rèn)為雨水服務(wù)主要由政府管理私有不動產(chǎn)的徑流。
Debo和Reese(2003，第118頁)注意到，“市政雨水項目已通過多種機(jī)制獲得資金支持…包括物業(yè)稅、銷售稅、國家周轉(zhuǎn)基金、道路基金、使用費、債券及其他管理附加費”，其中物業(yè)稅資金為最常見。然而，Debo和Reese(2003，118-122頁)同時觀察到，作為市政雨水項目融資機(jī)制的雨水徑流費越來越受歡迎，與其他融資機(jī)制相比，這提供了四個主要優(yōu)勢：
(1)穩(wěn)定，由于是一種專用的、特定于服務(wù)的用戶費用，而不是在預(yù)算過程中必須與其他一般政府義務(wù)2.3(如學(xué)校和警察保護(hù))競爭的稅收所得收入;(許多地方法令和一些州法律要求，雨水徑流費產(chǎn)生的任何收入僅用于與雨水基礎(chǔ)設(shè)施的運行、維護(hù)、管理或設(shè)備改建相關(guān)的成本;雨水徑流費收入的穩(wěn)定性和專用性也可以擴(kuò)大和增加地方政府通過債券借貸為雨水相關(guān)資本項目融資的機(jī)會。
(2)充足，在較低的民眾—客戶支付意愿的情況下產(chǎn)生足夠的收入;
(3)靈活，包括收入的產(chǎn)生方式和支出目的;
(4)公平，用戶根據(jù)其對雨水服務(wù)系統(tǒng)的需求按比例承擔(dān)成本。Bachhuber(2013年)、Brisman(2002年)、Garner等(1994)和其他人認(rèn)為，作為提供和生產(chǎn)雨水設(shè)施的融資機(jī)制，雨水徑流費也具有類似的吸引力。
2、許多地方法令和一些州法律要求，雨水徑流費產(chǎn)生的任何收入僅用于與雨水基礎(chǔ)設(shè)施的運行、維護(hù)、管理或設(shè)備改建相關(guān)的成本。
3、雨水徑流費收入的穩(wěn)定性和專用性也可以擴(kuò)大和增加地方政府通過保稅借貸為雨水相關(guān)資本項目融資的機(jī)會。
從效率和公平角度來看，雨水徑流費的經(jīng)濟(jì)吸引力可以通過簡要考慮一些社區(qū)目前如何為雨水服務(wù)提供資金來加以有效說明。目前，美國各地的許多社區(qū)為雨水和管網(wǎng)設(shè)施提供資金，并收取飲用水使用相關(guān)的費用，如通過住宅、商業(yè)機(jī)構(gòu)、工業(yè)設(shè)施和機(jī)構(gòu)建筑的進(jìn)水計量表所測。盡管這種融資機(jī)制通過水量表監(jiān)測水流經(jīng)下水槽、淋浴和洗衣機(jī)排水溝來充分考慮對污水和雨水管道系統(tǒng)(美國的很多地方都是合流制系統(tǒng))的需求，但這種收費方式無法獲取到在降雨天氣期間和雨后占主要比例的雨水對輸水系統(tǒng)的需求(3 Rivers Wet Weather，2018年)。因此，在美國的許多地方，雨水服務(wù)需求基本上是不定價的，并且可以為實施雨水徑流費來修改當(dāng)前基于水表的費用體系提出強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)效率和公平論證。更具體地說，如果地方政府僅以計量水費收入為聯(lián)邦和州法規(guī)日益要求的雨水基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)投資提供資金，而不收取雨水徑流費，則可以令人信服地認(rèn)為，計量水費使用相對較高但相對較小的房地產(chǎn)與用水很少或沒有計量但雨水需求量大(如停車場、購物中心、大型零售機(jī)構(gòu))的物業(yè)相比，雨水需求(如小型住宅地塊)對這些投資承擔(dān)了不適當(dāng)?shù)呢斦?fù)擔(dān)。通過對雨水服務(wù)的需求或使用定價或收取雨水徑流費(反對者有時將其貶低稱之為“雨水稅”，并對其提出法律質(zhì)疑)，地方政府不僅可以獲得寶貴的收入以用于運營、維護(hù)和改善關(guān)鍵的基礎(chǔ)設(shè)施，而且還可以激勵公民-客戶(OMAS，2013)在私有財產(chǎn)上實施雨水消減措施，尤其是將雨水徑流費與協(xié)商一致的信貸計劃相聯(lián)系起來。換句話說，通過將服務(wù)費與服務(wù)需求相協(xié)調(diào)，并通過鼓勵分散的雨水管理，雨水徑流費可以在水文互聯(lián)管轄區(qū)內(nèi)和它們之間有效和公平地分配雨水和管道設(shè)備方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。
方法和數(shù)據(jù)
本文所提出的研究主要是基于作者對美國約3.9萬個合法公認(rèn)的多功能地方政府的代表性數(shù)據(jù)集的分析，包括Campbell等(2017)記錄的雨水徑流費特征。本文的一些研究也借鑒了作者對美國幾個地方社區(qū)雨水徑流費的定性案例研究。根據(jù)要求，可從作者處獲得關(guān)于本文所述研究中使用的方法和數(shù)據(jù)的更多詳細(xì)信息。
美國雨水徑流費：地點、時間和原因
美國新產(chǎn)生的雨水徑流費數(shù)量有兩個顯著的高峰：在20世紀(jì)90年代初，特別是1991年至1993年;再一個是在2000年代中期，特別是2001年至2007年(圖1)。1980年之前，Campbell等人(2017年)僅記錄了美國5個州6筆雨水徑流費，1985年后新產(chǎn)生的雨水徑流費速度大幅加快(圖1)。
圖 1 每年新產(chǎn)生的雨水徑流費數(shù)量(主Y軸)和每年累計產(chǎn)生的雨水徑流費數(shù)量(次Y軸)。顏色的數(shù)據(jù)點以十年為單位進(jìn)行編制。
Campbell等(2017年)記錄的1637筆雨水徑流費由40個州和華盛頓特區(qū)的2116個地方政府的全部或部分制定4，其中絕大多數(shù)地方政府為副縣政府：城市(1376);鄉(xiāng)鎮(zhèn)(268);村莊(214);城鎮(zhèn)(134);和自治區(qū)(5)(表1)5。許多縣政府(111)以及少數(shù)幾個合并的市縣政府(表1)也制定了雨水徑流費，如喬治亞州的奧古斯塔市/里士滿縣和肯塔基州的列克星敦市/費耶特縣。在48個州中，只有約2%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定了雨水徑流費，50%的市縣政府和近14%的城市制定了雨水徑流費(表1)。
4、使用類似“制定”的措辭來反映Campbell等(2017年)記錄的大部分雨水徑流費。實際上是由個別多職能地方政府制定的。然而，一些一般多職能地方政府并沒有獨立制定雨水徑流費，而是更多地“受制于”或“牽連于”特殊地區(qū)政府制定的雨水徑流費。
5、在這些分析中，華盛頓特區(qū)被視為其州內(nèi)的一個城市。
表1 根據(jù)地方政府類型收取雨水徑流費的地方政府?dāng)?shù)量和比例
一個包含了各種獨立變量(如人口、土地使用、地方政府類型，和州)的二元變量邏輯回歸模型表明，美國大約39000個合法有效的多職能地方政府是否都制定了一項雨水徑流費，并得出了一些顯著的結(jié)果(表2)。
考慮到變量中心和相對極端的觀測值(在模型包含的變量中)的回歸模型表明，對地方政府制定雨水徑流費的可能最大積極影響是根據(jù)市政分流制雨水管道系統(tǒng)(MS4)條例進(jìn)行監(jiān)管(表2)6。相對于城市7，市縣政府對地方政府征收雨水徑流費的可能性也有很大的積極影響(表2)。同樣，與佛羅里達(dá)州相比8，在俄亥俄州、華盛頓州、北卡羅來納州或愛荷華州，對地方政府征收雨水徑流費的可能性具有相當(dāng)強(qiáng)的積極影響(表2)。雖然回歸模型中的土地利用變量相對于其他變量的影響一般較弱，但某些土地利用變量(特別是1992-2011年開發(fā)百分比和林地利用百分比的變化)可能在極端值下產(chǎn)生相當(dāng)大的影響(表2)。
考慮到變量中心和相對極端的觀測值(在模型包含的變量中)的回歸模型表明，對地方政府制定雨水徑流費的可能最大負(fù)面影響是與某些州的位置(相對弗羅里達(dá)州)相關(guān)：紐約、阿肯色州、密蘇里州、密歇根州、賓夕法尼亞州、新墨西哥州、加利福尼亞州、阿拉巴馬州、伊利諾斯州、北達(dá)科他州、南達(dá)科他州、愛達(dá)荷州、馬薩諸塞州、亞利桑那州、內(nèi)華達(dá)州等(表2)。相對于城市，某些形式的地方政府——即城鎮(zhèn)、自治區(qū)、縣、鄉(xiāng)和村——也對地方政府征收雨水徑流費的可能性產(chǎn)生了相當(dāng)大的負(fù)面影響，甚至控制了具體一些州的影響(表2)。
6、有趣的是，在極高的值下，2010年變量中的城市化面積百分比對關(guān)于地方政府可能要收取雨水徑流費的問題(表6)，呈現(xiàn)出與第二階段MS4法規(guī)相似的積極影響。第二階段的MS4法規(guī)主要基于城市化地區(qū)。
7、我選擇城市作為回歸分析相比較的地方政府類型，因為城市位于每一個州，在48個州中僅次于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
8、佛羅里達(dá)州的地方政府收取雨水徑流費的比例最高(約為38%)，也是八個州中四類地方政府收取雨水徑流費的州之一)。
表2 二元變量的邏輯回歸模型結(jié)果表明各地方政府是否已制定了雨水徑流費。表按極值效應(yīng)排序。僅顯示p值≤0.05的術(shù)語。
* %DEVlmh1192 =已開發(fā)土地利用率變化(2011-1992年);%ua2010 = %城市化面積(2010年);%DEVlmh11=%開發(fā)用地(2011年);%AGtot11 = %農(nóng)業(yè)用地(2011年);%FORtot1192 =林地利用率變化(2011-1992年);**效果大小按絕對值大小進(jìn)行顏色編碼;
考慮地理空間
雖然對影響美國地方政府間雨水徑流費擴(kuò)散的地理因素的正式分析超出了本文的范圍，但對該主題的地理空間觀點的簡要考慮揭示了一些令人信服的模式。
例如，在明尼蘇達(dá)州，雨水徑流費隨時間的擴(kuò)散模式表明了一個明確的地理空間要素，尤其集中在明尼阿波利斯/圣保羅都市區(qū)及其周圍(圖3)。在明尼蘇達(dá)州，第一個制定雨水徑流費的地方政府是羅斯維爾。在1984年，它是一座位于明尼阿波利斯以東、圣保羅以北，擁有超過33000人的14平方英里城市。1985年，又有五個城市分別頒布了暴雨徑流費——是距明尼阿波利斯市中心25英里內(nèi)愛丁堡、弗里德利、里奇菲爾德、羅賓斯代爾和沙科比。到1990年，該地區(qū)的其他8個城市已經(jīng)頒布了雨水徑流費，其中包括1986年的圣保羅市。到1999年，明尼蘇達(dá)州57個征收雨水徑流費的地方政府中，有54個位于明尼阿波利斯市中心約50英里的范圍內(nèi)。到2017年，明尼蘇達(dá)州136個征收雨水徑流費的地方政府中的113個——以及威斯康星州西部圣克羅伊河上的幾個城市——位于明尼阿波利斯市中心約50英里范圍內(nèi)(圖3)。
除了在雙城區(qū)觀察到的縣級以下政府間雨水徑流費在空間上的集中擴(kuò)散之外，縣級以下政府制定的雨水徑流費可以先于縣政府制定的雨水徑流費。例如，佛羅里達(dá)州東北部的沃盧西亞縣在1992年頒布了一項雨水徑流費，不久之后該縣的兩個城市頒布了雨水徑流費：1987年的奧蒙德比奇和1989年的南達(dá)托納。這種表面上的“傳播”動態(tài)也可以在縣到縣的方向上運行，例如在北卡羅萊納州的坎伯蘭縣，該縣在1995年頒布了一項雨水徑流費，隨后是該縣的兩個次州政府：2004年的費耶特維爾市和2007年的霍普米爾斯鎮(zhèn)。
在美國的許多其他地區(qū)，可以觀察到這些和其他地理空間集中的雨水徑流費擴(kuò)散模式。在美國許多地方觀測到的雨水徑流費擴(kuò)散在高度集中的地理空間上的性質(zhì)表明，明確說明地方政府間地理空間關(guān)系的雨水徑流費擴(kuò)散模型將對推動雨水徑流費的擴(kuò)散機(jī)制產(chǎn)生了新的見解。
圖3 在西肯塔基大學(xué)(Western Kentucky University)2017年雨水管理機(jī)構(gòu)調(diào)查(Campbell等人，2017年)中記錄了明尼蘇達(dá)州(及周邊州)地方政府的雨水徑流費用：行政區(qū)、村莊、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市和合并市縣(黃色輪廓，綠色填充);縣(藍(lán)色輪廓，黑色填充);流域(橙色輪廓，黑色填充物);下水道區(qū)域(洋紅色輪廓，黑色填充物);和雨水區(qū)域(紅色輪廓，黑色填充物)。還顯示了：州邊界(粗黑);縣邊界(中黑);以及法律認(rèn)可的、通用的、副縣政府(細(xì)黑)。[管轄區(qū)邊界來源為美國人口普查局2014年TIGER /線條的SHP文件。世界圖像基礎(chǔ)地圖由ESRI提供。]
具體一些州的因素
盡管對影響美國地方政府間雨水徑流費擴(kuò)散的一些州的因素進(jìn)行全面、全國性的調(diào)查超出了本文的范圍，但對一些州的因素進(jìn)行簡要的探討，可以說明一些州的地方政府間雨水徑流費相較于其他州更容易擴(kuò)散的原因。
賓夕法尼亞州
賓夕法尼亞州在2016年通過了一系列法律，明確授權(quán)某些類型的地方政府——行政區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)——制定雨水徑流費。在這些法律通過之前，賓夕法尼亞州這些形式的地方政府獨立評估雨水徑流費的法律權(quán)限還不清楚。2013年，該州通過了一項法律，明確授權(quán)市政府(與市政府不同的法律實體)評估雨水管理費用。根據(jù)州法律賦予某些形式的地方政府權(quán)力的法律不確定性在許多地方政府中造成了猶豫不決，不愿意成為制定雨水徑流費的先行者。如今該州法律明確授權(quán)賓夕法尼亞州的地方政府直接評估雨水徑流費，而且該州的幾個市已經(jīng)頒布了雨水徑流費，似乎越來越多的地方政府將頒布雨水徑流費。
新澤西
在制定雨水徑流費方面，新澤西州的地方政府似乎與賓夕法尼亞州的許多地方政府在過去幾年中的情況類似。盡管新澤西州的立法機(jī)構(gòu)已經(jīng)做出了幾項明確授權(quán)地方政府設(shè)立雨水徑流費的立法努力——其中一項已經(jīng)使其獲得州長否決權(quán)——但這些法案都還沒有通過。
密蘇里州
密蘇里州的一些地方政府已經(jīng)頒布了雨水徑流費。然而，自2013年密蘇里州最高法院裁定圣路易斯大都會下水道區(qū)征收的雨水徑流費實際上是一種稅以來，密蘇里州沒有地方政府頒布過雨水費，因為這項稅是在沒有選民批準(zhǔn)的情況下成立的，違反了該州的憲法。
結(jié)論
盡管MS4法規(guī)的兩個階段似乎都是美國地方政府間雨水徑流費擴(kuò)散的主要驅(qū)動因素，但州的特定因素可以完全否定或大大強(qiáng)化MS4法規(guī)對地方政府雨水徑流費法規(guī)的影響。例如，盡管對MS4S的監(jiān)管相當(dāng)廣泛，但在一些州，包括新澤西州、紐約州、康涅狄格州和賓夕法尼亞州，很少有地方政府頒布了雨水徑流費。地方政府的形式似乎也強(qiáng)烈影響了雨水徑流費在美國的擴(kuò)散，城市和市縣政府比市、村、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)或縣更可能制定雨水徑流費。
雨水徑流費制度堅如磐石。從1964年蒙大拿州的比林斯市到2017年40個州的至少1600個社區(qū)，雨水徑流費現(xiàn)已成為一個穩(wěn)固的美國制度。隨著全國各地的地方政府繼續(xù)面臨著聯(lián)邦和州日益嚴(yán)格的雨水和合流制溢流法規(guī)所要求的大量基礎(chǔ)設(shè)施投資，雨水徑流費作為相對公平和可靠的融資機(jī)制的吸引力似乎不大可能減弱。
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