海綿城市并非新鮮事。
按照北京建筑大學雨水系統(tǒng)與水環(huán)境教育部重點實驗室教授車伍的說法，海綿城市是中國特色的稱呼，國際通用術語為“低影響開發(fā)”（LID）。
而早在2015年4月國家海綿城市試點出臺之前，深圳、北京、上海、常德、鎮(zhèn)江等城市已自行開展了試點，經過多年實踐，有的已較為成熟。
比如，深圳的光明新區(qū)2011年10月就被住建部列為國家低沖擊開發(fā)雨水綜合利用示范區(qū)。再比如，北京奧林匹克公園建造了一整套雨水控制利用工程，使得該區(qū)域成為吸水、凈水能力很強的“海綿體”。
然而，海綿城市卻成為“熱鬧事”。
2015年4月，財政部、住建部和水利部聯(lián)合發(fā)布了16個海綿城市建設試點名單。目前，16個試點的海綿城市建設均在推進之中。南寧、鶴壁、鎮(zhèn)江、濟南、常德、重慶、廈門、嘉興等地已有項目開工建設。
非試點城市的腳步也未停歇。上海正在抓緊編制一套上海建設“海綿城市”的綜合指標體系。這一指標體系涉及建筑小區(qū)、綠化、道路和水務等多個系統(tǒng)，包括正在土地出讓階段即對開發(fā)商提出排水設計方面的要求。
安徽更是提出，到2020年，所有大中城市及60%以上的縣城基本達到海綿城市建設標準要求，城市建成區(qū)年徑流控制率達80%。
此次海綿城市的建設“很急切”
據悉，此次國家海綿城市建設試點城市評選競爭激烈，全國130多個城市參與競爭，34個城市進入初選名單，最終僅16個城市列入海綿城市試點名單。
中央財政對海綿城市建設試點給予專項資金補助，連補三年，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元。
據本刊記者了解，此次參評的城市需要滿足以下幾個條件：人民政府需要成立工作領導小組；城市發(fā)展對排水防澇基礎設施建設、調蓄雨洪和應急管理能力需求強烈；試點區(qū)域面積原則上不少于15平方公里，多年平均降雨量不低于400毫米；已編制或修編城市水系統(tǒng)、園林綠地系統(tǒng)、道路交通等專項規(guī)劃，并與城市總體規(guī)劃相協(xié)調。
在滿足硬性條件的基礎上，再通過對各城市的競爭性指標進行考核打分，按分數(shù)高低評出前16名城市。據評委透露，在競爭性審核中，除了考慮各個城市在海綿城市建設上總體思路是否清晰、地方政府的重視程度、項目可行性等指標之外，還看重其在投融資模式上的創(chuàng)新性。
中國城市規(guī)劃設計研究院水務工程規(guī)劃院副院長謝映霞認為，這次評選出來的16個城市具有一定的代表性，囊括了東西部各個地區(qū)。
對于海綿城市試點以二、三線城市為主，國務院參事、住建部原副部長仇保興接受媒體采訪時解釋，主要是因為這些城市行動較早，有的在幾年前就已經開始建設，多個海綿城市項目已經先行，而一線城市體量過大，盡管有試點但比例小。
海綿城市試點期為三年，也就是說，到2017年國家需要對試點城市建設情況進行驗收。
2015年7月，住建部發(fā)布了《海綿城市建設績效評價與考核辦法（試行）》，各地將依據試行辦法中水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水安全等6個方面的指標，對“海綿城市”建設效果進行績效評價與考核。
接受本刊采訪的多位專家均認為，此次海綿城市的建設“很急切”。試點城市從申報到評選，只有不到三個月的時間；而在試點城市數(shù)量上，最初的名額只有六七個，但最后結果為16個；財務補助數(shù)額也從當初的50多億元增加到了200億元左右。
“三年的試點期顯得有些短，每個試點城市都涉及到上百個項目，怎么讓這些項目有序的安排和落地，是非常緊迫和困難的。”車伍告訴《瞭望東方周刊》。
給城市重新裝修
“我對海綿城市有一個比喻，相當于用生態(tài)的方法給城市重新裝修。通過控制城市開發(fā)強度，減少對城市原有水生態(tài)環(huán)境的破壞。”中國水工業(yè)互聯(lián)網站CEO張穎夏告訴《瞭望東方周刊》。
屋頂經過綠化，雨水先澆灌屋頂上的植物再排走；道路采用滲透鋪裝，雨水滲入地下，補充地下水；道路、屋頂、廣場上的雨水，先排入下沉式的綠地、濕地或者新建蓄水池，使雨水先蓄存起來，日后再利用，用來澆灌、洗車、沖廁所等，這都屬于“生態(tài)裝修”。
深圳大學建設工程生態(tài)技術研究所教授佘年認為，海綿城市建設實質上是對過去粗放經濟模式的補救和修正。“海綿城市建設的難點之一就是人們理念上的轉變。”他對《瞭望東方周刊》說。
目前中國大部分城市排水方式是采用快排模式，依靠管渠、泵站等設施，追求“快速排除”和“末端集中”控制；而海綿城市則以“慢排緩釋”、“源頭分散”控制為主要規(guī)劃設計理念。
“過去我們的理念是重地下，把管道加粗加密，忽視了其實自然界具有天然的調節(jié)功能，我們現(xiàn)在要做的就是增大自然界的調節(jié)能力，減少人類的支出。”上海交通大學農業(yè)與生物學院副院長車生泉告訴《瞭望東方周刊》。
專家們同時也認為，現(xiàn)在很多城市摩拳擦掌開展建設，然而海綿城市并不簡單，是一個系統(tǒng)工程，需要將城鄉(xiāng)作為一個有生命的整體來看待，要求對水系統(tǒng)、園林綠地系統(tǒng)、道路系統(tǒng)、建筑小區(qū)系統(tǒng)進行整體規(guī)劃、建設與管理。
比如，在佘年看來，不少城市對海綿城市的內涵還缺少理解，“運動式的速度”令人擔憂，“海綿城市不是簡單地建幾個透水鋪裝，修幾個下凹式綠地，做幾個雨水花園那么簡單。”
據車生泉介紹，海綿城市建設前，首先需要對城市的水文、土壤、地面徑流、雨水下滲速度等進行精細測量，并構建數(shù)據模型。但遺憾的是，目前有些城市還沒有搞清楚現(xiàn)狀，就已經開工了。
邊摸索邊進行
海綿城市建設已經啟動，可無論是從人才、經驗儲備，還是法律法規(guī)的完善方面，都略顯不足。
“設計工作是打造海綿城市中最高端的工作，涉及氣象水文計算、建模等諸多工作。但是，我國的市政設計院和建筑設計院基本上都沒有接觸過海綿城市的設計工作，對此缺乏了解和實踐，因此在這方面的設計只能邊摸索邊進行。”張穎夏說。
施工單位也需要慢慢適應。“海綿城市在施工過程中很注重細節(jié)，精工細作，可以說是對原先施工方法的顛覆。”佘年說。比如，做透水鋪裝時，為避免泥沙堵塞透水鋪裝，其中使用的鵝卵石需要全部清洗干凈；鋪設碎石前要先將地塊邊緣固定，防止泥土進入。對于施工隊來說，這些要求很“奇怪”。
而摸著石頭過河，可以說是很多城市的現(xiàn)狀。
重慶兩江新區(qū)建設管理局局長楊治洪接受媒體采訪時說，國外的海綿城市建設沒有大型山地海綿城市建設的范例，重慶作為典型山地城市，建設的最大難點，就是大到相關政策和規(guī)劃管控，小到透水路面下排水管網的面積和口徑大小，都沒有經驗可循。
住建部發(fā)布的《海綿城市建設技術指南》雖然明確了城市規(guī)劃、工程設計、建設、維護及管理過程中海綿城市構建的內容、要求和方法，但中國城市規(guī)劃設計研究院水務工程規(guī)劃院副院長謝映霞承認，由于中國國土面積大，各個區(qū)域的情況不同，指南只是一個宏觀的指導，不一定完全適合每個城市。
此外，目前一些相關政策法規(guī)沒有跟上海綿城市建設的步伐。比如，海綿城市的一個主要目標是控制面源污染，但最近發(fā)布的《水污染防治行動計劃》對城市區(qū)域而言，重點還是控制點源污染，也就是控制工業(yè)污染和生活污水。針對雨水徑流污染（面源污染的主要表現(xiàn)形式），計劃只提到：“有條件的地區(qū)要推進初期雨水收集、處理和資源化利用。”
全國不少城市的綠地追求大場面，耗水又耗能，這與海綿城市的宗旨完全背道而馳，造成這個現(xiàn)象的原因之一是相關規(guī)范標準的編制和修編落后于時代發(fā)展。例如，《城市綠地設計規(guī)范》（GB50420-2007）中規(guī)定“綠地外部的地表排水不應引入綠地內”。這就使得設計人員不考慮綠地在城市中應承擔的削峰減流、控制徑流污染的重要作用，從而對雨水僅采取“重排輕蓄”的簡單處理方式。
沒有資金保障，都是紙上談兵
海綿城市建設的另一個問題，就是資金。
本刊記者對各地海綿城市投資情況進行了梳理后發(fā)現(xiàn)：16個試點城市中，鎮(zhèn)江投資80億元，池州投入211.62億元，濟南投入148.75億元，嘉興投資44億元，廈門投資99.72億元。而整個海綿城市建設試點，中央財政的專項資金補助在200億元左右。所以，從各地的預計投入可以看出，僅靠中央財政對試點城市的支持是遠遠不夠的。
“海綿城市既要建設，又要運營、維護，各個階段都需要花錢，如果沒有統(tǒng)籌的規(guī)劃，長期的資金保障，一切都是紙上談兵。”濟邦投資咨詢有限公司董事長張燎告訴《瞭望東方周刊》。
為了拉動社會資本進入，此次試點城市評選中鼓勵各地創(chuàng)新投融資模式。按照規(guī)定，國家對采用PPP模式達到一定比例的城市，將按補助基數(shù)獎勵10%。
作為試點的貴州省貴安新區(qū)總投資將達46.7億元，其中，中央財政專項補助資金12億元，貴安新區(qū)管理委員會出資5億元，剩余29.7億元擬通過PPP模式籌措及通過財政獎補方式撬動。
據鎮(zhèn)江市給排水管理處行業(yè)監(jiān)督科科長曹德圣向《瞭望東方周刊》介紹，鎮(zhèn)江的海綿城市的投資渠道分三塊，一塊是政府出資，比如城投公司這樣的政府投資平臺；第二塊是由各個社會主體實施的項目，比如開發(fā)商；還有一塊就是采用PPP模式，大概占到30%左右。
張燎認為，海綿城市建設的一個難點在于，錢花得分散又缺少贏利點。規(guī)劃、水利、園林、路政等各個部門都在花錢，而海綿城市建設又屬于公用事業(yè)性質，在這種情況下，采用PPP模式吸引社會資本參與，對于決策者來說是個挑戰(zhàn)。
實際上，對于PPP模式是否適用于海綿城市建設，各方觀點不一。張燎認為，PPP模式在客觀上是可行的，但是在實際操作中有一些問題需要特別注意。比如，項目如何進行打包設計、效果評價機制怎么制定，這都需要考慮清楚。
而在張穎夏看來，中國不像歐美一些國家已征收暴雨管理費，國內海綿城市并沒有一個持續(xù)的資金回報途徑，現(xiàn)階段要慎重推進。
新區(qū)老城的不同路徑
什么樣的城市適合建設海綿城市？
車生泉告訴本刊記者，海綿城市適用于任何土壤和氣候條件，無論是南方還是北方，大城市還是小城市，老城區(qū)還是新城區(qū)都可以建設。只不過，針對每個城市的不同需求和特點，側重點各有不同。
比如，東部水資源豐富地區(qū)更注重徑流污染及徑流峰值控制，而西部水資源缺乏的城市或地區(qū)，應以雨水資源的回收與利用為主。但即便同一個城市，在不同區(qū)域也需要對癥下藥。以北京為例，在亦莊經濟開發(fā)區(qū)大片低洼區(qū)域可以以內澇控制為主，舊城區(qū)則應以合流制溢流污染控制和排水能力提高為主。
張穎夏認為，如果城區(qū)的建設在規(guī)劃階段就將海綿城市理念融入，大力發(fā)展綠色基礎設施，其建設成本可大大降低。“在新城區(qū)以綠色基礎設施為主，要比傳統(tǒng)管網建設節(jié)省三分之一到二分之一的投入。”
相較于新城區(qū)，在老城區(qū)進行海綿城市的改造難度要稍大一些。
濟南近日確定將舜玉花園小區(qū)作為海綿城市試點，據媒體報道，其現(xiàn)在面臨的主要問題在于既有建筑小區(qū)存在時間很長，很多基礎資料都不健全，情況比較復雜。
接受本刊采訪的多位專家也提醒：海綿城市是要改變原有的高強度土地開發(fā)模式，所以決不是大拆大建，而是對現(xiàn)有問題進行生態(tài)修復。
此外，專家們也認為，海綿城市可以解決城市內澇問題，這種說法有夸大之嫌。“雨水來臨時，首先是一個個海綿體發(fā)揮作用，等到海綿體已經飽和，那么再下雨就需要傳統(tǒng)的管渠系統(tǒng)。”謝映霞認為，海綿城市對大排水系統(tǒng)不是取代，而是一種補充。
想單依靠綠色基礎設施建設就解決“看海”問題是不現(xiàn)實的。綠色雨水基礎設施在減少徑流總量、減少徑流污染等方面起到的作用是無可爭議的，但是遇到大暴雨，雨水根本來不及下滲，若沒有管渠系統(tǒng)的快速排放，城市還是會面臨內澇的問題。
“海綿城市要做的事情就是希望在中雨、小雨的時候沒有地表徑流，完全被城市吸收。大雨、暴雨的時候產生一定的徑流，但是這個徑流是可以管控的。”車生泉解釋說。
張穎夏認為如果城市的土地很緊張、密度很高，純粹用綠色手段可施展的空間就很小，所起的作用也有限。“若海綿城市建設不能形成一定規(guī)模，就很難實現(xiàn)從量變到質變的飛躍”。
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