圖為住建部城建司副司長章林偉（右）在接受中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報的采訪。
就“海綿城市”專訪住建部城建司副司長章林偉
編者按
12月21日到22日召開的中央城市工作會議提出，“要提升建設(shè)水平，加強城市地下和地上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)海綿城市”，“要提升管理水平，著力打造智慧城市”。為貫徹落實中央城市工作會議精神，中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報聯(lián)合正元地理信息公司推出智慧城市專刊并在這期創(chuàng)刊號上發(fā)表本報對住建部副司長章林偉關(guān)于海綿城市的專訪，以饗讀者。
吳為
城市頂層設(shè)計要考慮控制雨水徑流
中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報：建設(shè)海綿城市，通過學(xué)習(xí)國辦發(fā)〔2015〕75號文件，似乎有所領(lǐng)悟，但為了如何認(rèn)識海綿城市建設(shè)，具體有哪些工作要做，應(yīng)該從哪里下手，我國的城市建設(shè)問題主要出在哪里？類似這樣的細(xì)節(jié)，希望章司長給我們介紹一下。
章林偉：非常明確，海綿城市是指城市發(fā)展的理念與方式。我覺得這是一種準(zhǔn)確的定位，它是城市轉(zhuǎn)型發(fā)展——綠色發(fā)展的一種方式。海綿城市建設(shè)既可解決我們的生態(tài)城市建設(shè)問題，也可以應(yīng)對我們現(xiàn)在穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的需求。我們還應(yīng)有更高的認(rèn)識，我認(rèn)為它是中國跨越中等收入陷阱的一個很重要極有效的舉措。
當(dāng)前我國城市發(fā)展過度帶來的硬化，導(dǎo)致了城市降雨的涇流沒有控制好，繼而使城市的水的生態(tài)問題、環(huán)境問題、資源問題、安全問題等等一系列問題暴露出來。當(dāng)然這個問題也不是中國特有的，西方發(fā)達(dá)國家在城市化過程中也碰到過這些問題，只不過他們轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)得早，他們在上世紀(jì)80年代末期，實際上是從上世紀(jì)70年代石油危機以后就開始注重這個問題。應(yīng)該說我們是將國外發(fā)展過程的經(jīng)驗教訓(xùn)與中國城市化發(fā)展的實際相結(jié)合提出了海綿城市建設(shè)的要求，我覺得應(yīng)該從這個高度來認(rèn)識海綿城市建設(shè)的要求。
海綿城市建設(shè)要以雨水的涇流控制為切入口，要最大限度地減少城市開發(fā)建設(shè)對城市生態(tài)的影響，將70%降水就地消納和利用。原來沒有進(jìn)行大規(guī)模城市開發(fā)之前，自然散落的降雨，實際上最多只會有30%能夠快速進(jìn)入河流，大部分通過土地的漏滲、涵養(yǎng)，以及通過植被蓄納并緩慢蒸發(fā)參與水氣循環(huán)。這樣就涵養(yǎng)了生態(tài)、解決了資源、改善了環(huán)境。換句話說，原來這個海綿體是自然存在的，現(xiàn)在由于城市的粗放發(fā)展，把這個海綿體給破壞了，使它沒有吸納的功能，沒有滲透的功能，沒有緩釋的功能，沒有能參加水汽蒸發(fā)的大自然的循環(huán)過程，所以一下雨，雨水就快速進(jìn)入城市排水系統(tǒng)，從而造成了許多的問題。國務(wù)院的文件說得非常清楚，就是把70%的雨水給控制住，實際上從科學(xué)角度講就是控制雨水涇流，使它和沒建這個城市之前的水的生態(tài)循環(huán)相符，這個就是我們的使命。
這次國務(wù)院文件非常明確地要求，把雨水年涇流總量的控制率作為城市規(guī)劃的剛性控制指標(biāo)。所以未來做城市規(guī)劃設(shè)計的時候，就要考慮這個，而且還要建立區(qū)域雨水控制管理制度，這也是國務(wù)院文件明確要求的，從而在做城市的頂層設(shè)計的時候，就要開始考慮，怎么把雨水涇流控制住。并且，我們在規(guī)劃土地出讓和竣工驗收的過程當(dāng)中，也要圍繞這些指標(biāo)的落實進(jìn)行前置和最后驗收的管理。
從末端治理到源頭減排海綿城市創(chuàng)新空間大
中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報：國務(wù)院75號文件我們也讀過了，但由于水平所限，在理解上總有一層距離，我們想許多老百姓的情況與我們是一樣的，還希望章司長更具體地幫我們理解一下該文件。
章林偉：我們可重點從五個方面來落實建設(shè)海錦城市，一個是建筑和小區(qū)的海綿化；第二個是道路與廣場建設(shè)的海綿化；第三個是公園綠地和城市綠化系統(tǒng)的海綿化；第四個是水體生態(tài)修復(fù)；第五個是末端治理的實施——排蓄設(shè)施，灰綠相機結(jié)合。實際上這五個方面貫穿了整個城市建設(shè)的方方面面，空間開發(fā)的，道路廣場、綠化的、然后水體，基本都涵蓋全了。文件也明確要求源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理。
首先，說說什么叫源頭減排，過去我們的城市建設(shè)基本上都是末端治理，末端治理是最傳統(tǒng)的一種做法，在中國現(xiàn)實情況下完全依賴末端治理來解決水的問題，基本上是走向死胡同。因為，第一，中國是人口密度很大的國家，你沒有很大的空間和環(huán)境容量讓你前期“自由散漫”，依靠末尾治理解決問題；第二政府的財政能力也是非常有限的，不可能建立無限標(biāo)準(zhǔn)化的工程設(shè)施，以任由你前期愛怎么弄就怎么弄。所以我們只好走向前端也就是源頭減排，就是從源頭來把雨水涇流控制住，來有效緩解我們末端治理的壓力。
再說說過程控制，城市管網(wǎng)是根據(jù)排水流量峰值來進(jìn)行設(shè)計的。排水管網(wǎng)利用率相當(dāng)?shù)汀Ｎ覀儸F(xiàn)在通過過程控制，就是讓雨水不要齊步走，不要形成峰值。要讓區(qū)域內(nèi)雨水分散排、錯峰排，要細(xì)水長流，那么管網(wǎng)就不需要建那么大。通過過程控制，最后統(tǒng)籌解決、系統(tǒng)治理。
中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報：現(xiàn)在海綿城市的理念正被追捧，熱得一塌糊涂，我們的確很詫異，怎么一下子會這么熱。請章司長給我們講講其社會背景。
章林偉：因為我們的城市發(fā)展到今天，城市有需求，地方有需求。本來書記市長們都迫切要搞城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展，只是不知道怎么干，現(xiàn)在國務(wù)院提出方向還提出了方法論，跟地方的需求高度契合，再加上國家又有相應(yīng)的支持政策，都契合到一起去了。國務(wù)院還及時出臺了文件，又有具體要求，所以“海綿城市”一下子熱起來了。今年水大會，共有二十幾個論壇，其中近一半是和海綿城市有關(guān)的，有的是政策、有的是技術(shù)、有的是產(chǎn)業(yè)、有的是投融資。城市的生態(tài)載體中，水是最重要的一個生態(tài)載體，水沒解決好，你的城市不可能宜居。
中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報：前一段時間我們報道過城市綜合管廊，同樣都涉及到治理城市雨水，請問海綿城市與綜合管廊的區(qū)別在哪里，綜合管廊是不是沒有海綿城市這么迫切？
章林偉：綜合管廊是一個具體的工程項目，而海綿城市涵蓋了城市建設(shè)的方方面面，海綿城市實際上是一個方法，是一個理念。如果一定要說海綿城市也是個具體項目，那是整個城市建設(shè)的一個綜合項目。海綿城市還涵蓋許多建設(shè)模式，比如把棚改、城鄉(xiāng)危改、舊城改造和海綿城市、PPP都疊加到一起去。現(xiàn)在棚改還有很多好的政策，就拿相對的貨幣化安置來說，相對的貨幣化安置過程當(dāng)中土地置換出來了，土地置換一出來，通過海綿城市建設(shè)方式，就能夠提高城市的品質(zhì)和價值，這時PPP就來了，也解決了政府建設(shè)資金不足，轉(zhuǎn)變供給方式。所以，海綿城市里面有好多可以創(chuàng)新、可以探索的，有很多的設(shè)計手法，包括微地形做法，不一定什么都是靠灰色工程的做法，現(xiàn)在可以靠一些綠色的措施，而這些綠色的措施跟景觀、跟園林的設(shè)計進(jìn)行結(jié)合，從而實現(xiàn)“滲、滯、蓄、凈、用、排”，“滲”是滲水，“滯”是滯水、“蓄”是蓄水、“凈”是凈水、“用”是用水、“排”是排水。實際上是用六個方面的技術(shù)措施來綜合實現(xiàn)海綿城市建設(shè)的理念和路線。
中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報：這是章司長提出的嗎？
章林偉：是的。這6個字深入淺出，朗朗上口，好記。
試點城市代表性強社會資本注入仍存困難
中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報：剛才章司長是不是講到過去我們的城市規(guī)劃是空間布局為主，現(xiàn)在必須生態(tài)要素為主？
章林偉：在城市規(guī)劃過程當(dāng)中，過去我們比較注重空間布局，但是對一些生態(tài)要素重視不夠，比如很多的規(guī)劃控制性指標(biāo)，容積率、建筑密度、建筑高度等，這些都是空間規(guī)劃的控制指標(biāo)，針對生態(tài)控制的指標(biāo)很少。現(xiàn)在海綿城市建設(shè)中，要把雨水年涇流總量控制率和建立區(qū)域雨水排放管理制度等生態(tài)控制指標(biāo)嵌入進(jìn)去。過去，沒有這些指標(biāo)，城市總體規(guī)劃和設(shè)計不考慮這些東西，現(xiàn)在必須得考慮了。
中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報：請問章司長現(xiàn)在安排有多少個城市在試點海綿城市？補助資金都下去了嗎？是一次性的還是分一年一年的？
章林偉：16個，今年年初，我們和財政部、水利部三個部門共同安排了16個試點城市。
補助都下補助都下去了，一年一年地分3年下放，到時我們要進(jìn)行考核，將海綿城市的建設(shè)理念和方式與政府職能改革，引入社會資本緩解財政壓力等有機結(jié)合，創(chuàng)新發(fā)展模式，這些文件上都寫到了，我不再具體說了，還有很多金融工具也可以利用，包括信貸、包括基金，當(dāng)然還有股市融資等手段。希望形成全產(chǎn)業(yè)鏈的大型企業(yè)集團(tuán)，全程來幫助城市從項目策劃到規(guī)劃設(shè)計再到建造運營和資本融資來搞海綿城市建設(shè)。如果這個可行，將來這些產(chǎn)業(yè)集團(tuán)不但可以把國內(nèi)的事情做好，還可以走向世界，去發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，帶著我們的產(chǎn)品、技術(shù)和資本去幫助亞非拉的城鎮(zhèn)化建設(shè)。
中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報：這么宏偉的城市建設(shè)方向，我們不得不關(guān)心
海綿城市建設(shè)投入大概要多少錢？
章林偉：這個我們大致算了一下，一平方公里大概要1.8個億，但是這1.8個億不等于全是政府的，政府能拿出15%到20%，剩下的都是社會資本。美國的數(shù)據(jù)是3.6億美金一平方金一平方公里。它包括地面地上的各種設(shè)施，它不是簡單的靜態(tài)概念，比如我們以前的設(shè)計都是靜態(tài)設(shè)計，現(xiàn)在就要動態(tài)建模了。里面有很多技術(shù)更新，包括大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、智能城市管理等都可以在這里進(jìn)行聚焦。
中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報：許多試點都是新區(qū)吧？幾個大都市都沒有選幾個區(qū)來做試點，比如說北京、上海、天津？
章林偉：新區(qū)不少呢，貴安新區(qū)、武江新區(qū)還有西咸新區(qū)，大部分試點城市都是舊城改造，所以我們要求他們結(jié)合棚改、結(jié)合危改、結(jié)合舊城改造來進(jìn)行。試點也是有地域代表性的，你看，中、東、西、南、北各向，包括了不同的城市規(guī)模，連直轄市也有，計劃單列市也有，省會城市也有，地級城市也有，縣級市也有。16個城市基本覆蓋中國所有類型的城市。你按照我說的在地圖上一看，你會發(fā)現(xiàn)非常有代表性。海綿城市建設(shè)是因地制宜的。
中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報：剛才說到社會資本進(jìn)入，那么實現(xiàn)社會資本進(jìn)入的困難是什么？
章林偉：現(xiàn)在我們就是在探索一個有效模式。海綿城市建設(shè)當(dāng)中有一個體制問題，現(xiàn)在我們的體制無法實現(xiàn)一個大市場。體制如果分得太細(xì)，實際上是政府職能部門的管理把市場給切碎了。房地產(chǎn)、水、道路、園林，都給切成一條條的，導(dǎo)致市場主體不能夠自己去優(yōu)化。
因此，要沖破體制束縛，把整個交給市場主體來做，政府只要通過目標(biāo)和問題導(dǎo)向、合同管理、績效考核、按效付費。所以這次文件提出來了：“鼓勵社會資本參與海綿城市投資建設(shè)和運營管理。強化合同管理，嚴(yán)格績效考核并按效付費。鼓勵有實力的科研設(shè)計單位、施工企業(yè)、制造企業(yè)與金融
資本相結(jié)合，組建具備綜合業(yè)務(wù)能力的企業(yè)集團(tuán)或能力的企業(yè)集團(tuán)或聯(lián)合體，采用總承包等方式統(tǒng)籌組織實施海綿城市建設(shè)相關(guān)項目，發(fā)揮整體效益。”
中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報：最后我們想聽聽章司長對海綿城市的展望。
章林偉：海綿城市理念非常先進(jìn)，我們現(xiàn)在關(guān)心的主要是落地問題，把習(xí)總書記的指示和要求轉(zhuǎn)化成生產(chǎn)力，這個是我們最關(guān)心的，所以現(xiàn)在我們抓緊創(chuàng)新模式，利用市場上的機制解決體制上的障礙。畢竟我們的制度設(shè)計能讓書記、市長們用上，才能解決落地問題。能落地我們的愿望就實現(xiàn)了，保守的估計要用10~20年，到時肯定效果大不一樣，將來這些理念在我們中國5萬~10萬人口的城鎮(zhèn)全面實現(xiàn)，它們就是中國最好的宜居小城，在那住著肯定既有鄉(xiāng)村氣息，又有城市現(xiàn)代化的感覺，就像歐洲小城鎮(zhèn)一樣，我估計未來20~30年后，中國最美、最宜居的地方就是人口5萬~10萬的小城鎮(zhèn)。
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