城市地下綜合管廊，又稱為“共同溝”，就是城市地下管道綜合走廊，即在城市地下建造一個(gè)隧道空間，將各類公共管線有機(jī)綜合集約化地敷設(shè)在同一條隧道內(nèi)并進(jìn)行集中管理的市政基礎(chǔ)設(shè)施。城市所需的各類地下管線都可以敷設(shè)其中，并為檢修、維護(hù)以及今后完善和增容預(yù)留操作和交通空間，實(shí)現(xiàn)地下資源的合理有效利用，提高管道的可靠性，延長道路的使用壽命。
法國作家雨果曾說：“地下管道，最考驗(yàn)一個(gè)城市的智慧和良心”。如果說高聳的樓群是城市的“面子”，那地下綜合管廊就是城市的“里子”，只有筑牢“里子”才能撐起“面子”。然而當(dāng)前我們的城市建設(shè)，往往重地上輕地下，重面子輕里子，地下管線事故多發(fā)，最終導(dǎo)致“天天挖溝、天天修路”。
李克強(qiáng)總理在考察武漢中央商務(wù)區(qū)地下綜合管廊時(shí)強(qiáng)調(diào)，我們的城市地上空間高樓林立，發(fā)展勢頭很好，但在地下空間利用的深度廣度上，與發(fā)達(dá)國家還有較大差距。地下空間不僅是城市的“里子”，更是巨大潛在資源。要積極探索PPP模式，通過完善回報(bào)機(jī)制吸引更多社會資本參與地下管廊建設(shè)，有效避免城市路面動輒“開膛破肚”，根治“馬路拉鏈”。發(fā)展地下管廊是城市品質(zhì)提升的重要舉措。功在當(dāng)代，利在千秋。
2016年《政府工作報(bào)告》確定了“開工建設(shè)地下綜合管廊2000公里以上”的工作任務(wù)。財(cái)政部與住建部經(jīng)過評選，確立了國家第二批綜合管廊試點(diǎn)城市，包括鄭州、廣州、石家莊、四平、青島、威海、杭州、保山、南寧、銀川、平潭、景德鎮(zhèn)、成都、合肥、海東等15個(gè)城市，地下綜合管廊建設(shè)將成為穩(wěn)增長的新主力。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部在近期召開的推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)電視電話會議中也強(qiáng)調(diào)要大力推廣PPP模式，推進(jìn)體制、管理、融資渠道創(chuàng)新，確保完成綜合管廊今年開工建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)。結(jié)合當(dāng)前的實(shí)際情況來看，大量的地下綜合管廊項(xiàng)目要運(yùn)用好PPP模式，必須處理和解決好以下關(guān)鍵問題。
1、滿足城市地下空間規(guī)劃
《城市地下空間開發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》指出，合理開發(fā)利用城市地下空間，是優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)地下空間之間以及地下空間與地面建設(shè)之間有機(jī)聯(lián)系，促進(jìn)地下空間與城市整體同步發(fā)展。
城市地下綜合管廊一經(jīng)建設(shè)就不可更改，不可移動，一定要科學(xué)論證、科學(xué)規(guī)劃、長遠(yuǎn)考慮。綜合管廊的建設(shè)不可避免會遇到各種類型的地下空間，如軌道交通、人防工程、應(yīng)急防災(zāi)設(shè)施等，因此，綜合管廊的建設(shè)應(yīng)與地下空間建設(shè)相協(xié)調(diào)，要因地制宜，因事制宜，從前期規(guī)劃入手，將綜合管廊與地下空間建設(shè)統(tǒng)籌考慮，相互銜接，充分考慮城市發(fā)展愿景，滿足城市地下空間戰(zhàn)略規(guī)劃，不但會避免綜合管廊與其他地下空間建設(shè)相互產(chǎn)生矛盾和干擾，也會降低綜合管廊的建設(shè)成本，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在滿足城市地下空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合管廊的建設(shè)，才能繪制出美好的城市發(fā)展藍(lán)圖，完成“地上建筑光鮮亮麗，地下管線國際標(biāo)準(zhǔn)”的目標(biāo)。
2、合理設(shè)置合作期限
《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金[2015]57號）規(guī)定，政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。那采用PPP模式進(jìn)行城市地下綜合管廊的建設(shè)合作期限到底是如何確定的呢？是隨意定10年、15年、20年、25年？是期限長一點(diǎn)好，還是短一點(diǎn)好？
根據(jù)住建部相關(guān)解釋，按全壽命周期計(jì)算，地下綜合管廊建設(shè)與管線直埋經(jīng)濟(jì)分析如下所示：
2、合理設(shè)置合作期限
由上表可知，綜合管廊建設(shè)費(fèi)用比地下直埋管線要高，但維修運(yùn)行費(fèi)較低，在考慮資金時(shí)間價(jià)值的情況下，要實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的物有所值，就需要綜合考慮合理設(shè)置合作期限。另外，地下綜合管廊經(jīng)濟(jì)社會效益的實(shí)現(xiàn)往往需要一個(gè)非常漫長的時(shí)間周期，項(xiàng)目合作期限應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目預(yù)期投資回報(bào)期限、財(cái)政承受能力、設(shè)備經(jīng)濟(jì)壽命和大修更新改造周期以及市場測試等因素綜合確定。通常情況下，相較于其他基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類的PPP項(xiàng)目，城市地下綜合管廊項(xiàng)目的合作期限一般較長，可綜合考慮設(shè)置為20--30年（特許經(jīng)營項(xiàng)目通常約定的期限不超過30年）。
3、充分協(xié)調(diào)管線入廊單位
城市地下綜合管廊各入廊管線單位需向管廊建設(shè)運(yùn)營單位支付管廊有償使用費(fèi)用。對于入廊管線單位來說，加入地下綜合管廊，在短期內(nèi)來看并沒有很明顯的效果，而長期效益，如減少重置成本、避免道路反復(fù)開挖等，要在未來很長一段時(shí)間后才能逐漸實(shí)現(xiàn)，因此，一般來說管線單位入廊的積極性并不是很高。
從宏觀層面來看，國家已從制度設(shè)計(jì)方面來協(xié)調(diào)管線入廊，2015年8月份發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕61號）中指出，已建設(shè)地下綜合管廊的區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)的所有管線必須入廊。在地下綜合管廊以外的位置新建管線的，規(guī)劃部門不予許可審批，建設(shè)部門不予施工許可審批，市政道路部門不予掘路許可審批。既有管線應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況逐步有序遷移至地下綜合管廊。
從微觀層面來看，管廊運(yùn)營單位要與入廊管線單位進(jìn)行協(xié)議約定，明確入廊管線種類、時(shí)間、費(fèi)用和責(zé)權(quán)利等內(nèi)容，并制定詳細(xì)的綜合管廊運(yùn)營管理辦法，保障入廊單位的權(quán)益，提高其積極性。
4、精準(zhǔn)設(shè)計(jì)收費(fèi)定價(jià)機(jī)制
城市地下綜合管廊各入廊管線單位需向管廊建設(shè)運(yùn)營單位支付管廊有償使用費(fèi)用，包括入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)。入廊費(fèi)主要用于彌補(bǔ)管廊建設(shè)成本，由入廊管線單位向管廊建設(shè)運(yùn)營單位一次性支付或分期支付。日常維護(hù)費(fèi)主要用于彌補(bǔ)管廊日常維護(hù)、管理支出，由入廊管線單位按確定的計(jì)費(fèi)周期向管廊運(yùn)營單位逐期支付。
當(dāng)前，我國對城市地下綜合管廊的管理還不是很完善，暫未制定統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，借鑒法國、英國等歐洲國家綜合管廊建設(shè)運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)，以及從各地的實(shí)踐來看，政府部門都需要承擔(dān)一定的付費(fèi)支出，采用可行性缺口補(bǔ)助的付費(fèi)方式較為可行。從政府層面來看，收費(fèi)定價(jià)機(jī)制要達(dá)到項(xiàng)目物有所值和財(cái)政承受能力的要求。從吸引社會資本參與綜合管廊PPP項(xiàng)目的角度來看，收費(fèi)定價(jià)機(jī)制需滿足社會資本收回投資和獲取合理回報(bào)的要求。從入廊管線單位來看，收費(fèi)定價(jià)機(jī)制需滿足入廊單位長期效益的提高。因此，綜合管廊合理的收費(fèi)定價(jià)機(jī)制以及配套的調(diào)價(jià)機(jī)制，需要能夠滿足三方的需求，促使各方效率、效益最大化。
在實(shí)際操作中，為引導(dǎo)社會資本形成合理回報(bào)預(yù)期，調(diào)動社會資本投入積極性。需根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，靈活設(shè)計(jì)多種交易機(jī)制，如依法依規(guī)為管廊建設(shè)運(yùn)營項(xiàng)目配置土地、物業(yè)等經(jīng)營資源，對項(xiàng)目進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)償、財(cái)政補(bǔ)貼等。
5、提高運(yùn)營管理效率
綜合地下管廊的管線包含了不同的擁有主體，各管線的擁有者在使用管道時(shí)會涉及到不同主體的權(quán)益，所以要想管理好地下管廊的運(yùn)營，就需要建立擁有一個(gè)強(qiáng)有力的管理主體的管理機(jī)制。政府有關(guān)部門應(yīng)通過招標(biāo)、競爭性談判等競爭方式選擇社會資本合作方，采用先進(jìn)技術(shù)合理控制城市地下綜合管廊建設(shè)、運(yùn)營成本。根據(jù)國外成功的管理經(jīng)驗(yàn)，地下管廊的運(yùn)營管理需要政府來牽頭，各相關(guān)主體參與，組建一個(gè)有效的監(jiān)督管理機(jī)制。這樣有利于明確各管線單位的權(quán)、責(zé)、利，提高地下管廊運(yùn)營管理的效率和水平。
現(xiàn)階段，我國參與PPP項(xiàng)目的社會資本大都是從施工企業(yè)轉(zhuǎn)型而來，運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)相對較為缺乏，而要提高PPP項(xiàng)目的效率，達(dá)到物有所值，就要通過設(shè)計(jì)、建設(shè)與運(yùn)營的集成來實(shí)現(xiàn)。未來合格的PPP項(xiàng)目社會資本應(yīng)是施工與產(chǎn)業(yè)運(yùn)營相結(jié)合的企業(yè)，應(yīng)是一個(gè)優(yōu)秀的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營商。
6、多元破解融資難題
城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目普遍投資規(guī)模較大，巨大的投資體量帶來了相當(dāng)大的融資壓力，對于一般的社會資本而言，其融資渠道相對較為單一，并且傳統(tǒng)的商業(yè)銀行貸款融資成本較高。融資難題主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。其一，PPP項(xiàng)目收益率較低，難以覆蓋較高的融資成本；其二，PPP項(xiàng)目合作期限較長（至少10年以上，綜合管廊項(xiàng)目時(shí)間更長），而金融機(jī)構(gòu)為避免不確定性和流動性風(fēng)險(xiǎn)，一般選擇中短期融資，導(dǎo)致期限錯(cuò)配。其三，我國現(xiàn)階段的PPP項(xiàng)目都難以實(shí)現(xiàn)有限追索融資。
因此，需要打破原有的單一融資模式，創(chuàng)新PPP模式融資工具，多元化破解融資難題。如采用PPP產(chǎn)業(yè)基金、資產(chǎn)證券化、項(xiàng)目收益?zhèn)⒂览m(xù)債等一系列PPP創(chuàng)新型融資方式服務(wù)于PPP項(xiàng)目。此外，為降低融資風(fēng)險(xiǎn)，社會資本應(yīng)在項(xiàng)目前期盡早與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通，結(jié)合各方意見，合理確定合作模式、交易結(jié)構(gòu)、融資方案等，提升融資能力，為城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目創(chuàng)造更多的價(jià)值空間。
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