導(dǎo)言：今年以來(lái)，致力于解決城市內(nèi)澇問(wèn)題的海綿城市建設(shè)計(jì)劃正在各省市內(nèi)迅速推進(jìn)，PPP模式作為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下促進(jìn)項(xiàng)目投資的重要抓手，對(duì)海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的推動(dòng)作用也日益突出。筆者結(jié)合自身在海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目法律實(shí)務(wù)中的經(jīng)驗(yàn)和心得，特撰寫(xiě)本文。
一、現(xiàn)實(shí)問(wèn)題造就海綿城市建設(shè)新熱點(diǎn)近年來(lái)，我國(guó)城市化進(jìn)程得到了飛速發(fā)展，但是城市內(nèi)澇問(wèn)題卻日益突出。由于單純依靠管網(wǎng)設(shè)施排水的傳統(tǒng)設(shè)計(jì)理念以及城市排水防澇設(shè)施系統(tǒng)的效率不足，造成了這兩年“逢雨必澇”的城市通病。一時(shí)間，在城市里“看海”成為了一道獨(dú)特的“風(fēng)景線(xiàn)”，同時(shí)也成為了社會(huì)輿論所關(guān)注的重點(diǎn)。
2015年10月11日，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕75號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《指導(dǎo)意見(jiàn)》”）的發(fā)布，標(biāo)志了黨中央對(duì)城市內(nèi)澇問(wèn)題的關(guān)注以及著重部署推進(jìn)海綿城市建設(shè)工作的起步。“海綿城市”作為一個(gè)新興概念，正逐漸為社會(huì)各界所熟悉和關(guān)注，而讓城市不再“看海”也成為了當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的一項(xiàng)重要目標(biāo)。
“海綿城市”吸取了美國(guó)低影響開(kāi)發(fā)系統(tǒng)（LID）、澳洲水敏性城市（WSUD）以及日本和歐洲非集中雨水管理的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，從“源頭減排、過(guò)程控制、系統(tǒng)治理”著手，通過(guò)城市規(guī)劃、建設(shè)的管控，并綜合采用“滲、滯、蓄、凈、用、排”等工程技術(shù)措施，將城市建設(shè)成“自然積存、自然滲透、自然凈化”的“海綿體”。可見(jiàn)，海綿城市建設(shè)具有廣泛而深遠(yuǎn)的社會(huì)意義。
二、 政策支持引導(dǎo)海綿城市建設(shè)新風(fēng)向2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《指導(dǎo)意見(jiàn)》作為海綿城市建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，提出通過(guò)海綿城市建設(shè)最大限度地減少城市開(kāi)發(fā)建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境影響的要求，并明確了直至2030年的總體目標(biāo)。
之后，財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部也紛紛出臺(tái)政策大力支持海綿城市建設(shè)，針對(duì)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市，中央財(cái)政將對(duì)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)給予專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)助，一定三年，具體補(bǔ)助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年6億元，省會(huì)城市每年5億元，其他城市每年4億元。住建部于2016年3月18日印發(fā)《海綿城市專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制暫行規(guī)定》，明確海綿城市專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的八項(xiàng)規(guī)定內(nèi)容，要求2016年10月底前設(shè)市城市要完成海綿城市規(guī)劃草案。
另外，為響應(yīng)中央號(hào)召和國(guó)家有關(guān)文件精神，推進(jìn)海綿城市建設(shè)，加強(qiáng)水資源節(jié)約和集約利用，各地方人民政府如南寧、鎮(zhèn)江等也陸續(xù)出臺(tái)為加快推進(jìn)海綿城市建設(shè)工作的指導(dǎo)性文件。通過(guò)進(jìn)一步加大財(cái)政投入力度或出臺(tái)相關(guān)投融資鼓勵(lì)政策，在為海綿城市試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)提供充分資金保障的同時(shí)，創(chuàng)新海綿城市建設(shè)投融資渠道，建立可操作的PPP投融資結(jié)構(gòu)及合作機(jī)制，積極引入社會(huì)資本。
可見(jiàn)，海綿城市規(guī)劃建設(shè)無(wú)疑已經(jīng)成為各市今年的重要任務(wù)之一，中央和地方支持政策的頻繁出臺(tái)也將共同引導(dǎo)海綿城市建設(shè)進(jìn)入嶄新的發(fā)展階段，進(jìn)一步加強(qiáng)水資源節(jié)約和集約利用，保護(hù)和改善城市生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。
三、PPP模式助推海綿城市建設(shè)新常態(tài)“海綿城市”理念的興起，被眾多專(zhuān)家學(xué)者視作是新形勢(shì)下拉動(dòng)投資增長(zhǎng)和消費(fèi)需求的經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)。但是，海綿城市建設(shè)所涉工程技術(shù)復(fù)雜，另外由于資金需求量較大，更是對(duì)項(xiàng)目融資方式以及投資體制等提出了更高的要求。在此情況下，創(chuàng)新海綿城市建設(shè)投融資渠道，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與海綿城市投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，有效運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式也成為了經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的優(yōu)先選擇。
筆者注意到，截止目前，財(cái)政部、住建部、水利部已評(píng)選出全國(guó)30個(gè)（共兩批）海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市。另外，在財(cái)政部第三批PPP示范項(xiàng)目名單中，海綿城市PPP項(xiàng)目的數(shù)量已從第二批的1個(gè)上升至了6個(gè)。相信在不久之后，這些項(xiàng)目的落地將為海綿城市建設(shè)PPP模式的推廣提供更多的借鑒。
與傳統(tǒng)政府供給模式相比，PPP模式具有減少政府財(cái)政壓力、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高供給效率、提升項(xiàng)目產(chǎn)出收益和促進(jìn)創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)等優(yōu)勢(shì)。一方面，政府可以借助社會(huì)資本的資本優(yōu)勢(shì)，加快公用設(shè)施（如河道治理設(shè)備、城市排水設(shè)施等）的建設(shè)和加快公共服務(wù)（如雨水收集、污水處理等水生態(tài)環(huán)境服務(wù)）的供給，通過(guò)物有所值和財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)，進(jìn)而提高政府資金供給效率，避免由于盲目投資造成過(guò)大的財(cái)政壓力；另一方面，政府和社會(huì)資本通過(guò)在PPP模式中進(jìn)行合理分工和協(xié)調(diào)，利用社會(huì)資本的專(zhuān)業(yè)能力，實(shí)現(xiàn)全生命周期的產(chǎn)業(yè)鏈條的打通，發(fā)揮“海綿產(chǎn)業(yè)”各個(gè)上下游環(huán)節(jié)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，協(xié)同創(chuàng)造優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮“1+1>2”的整體效益。
四、理念創(chuàng)新打造海綿城市建設(shè)新格局雖然PPP模式在海綿城市建設(shè)中扮演了重要角色，但是筆者同樣注意到，由于海綿城市相關(guān)法規(guī)制度不健全、產(chǎn)品價(jià)格機(jī)制不完善以及項(xiàng)目收益率不高等因素，在實(shí)踐中都制約了PPP模式在海綿城市建設(shè)運(yùn)用中的落地和推廣。為提高社會(huì)資本的積極性，增強(qiáng)項(xiàng)目吸引力，筆者結(jié)合自身經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為在運(yùn)作海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目時(shí)可以從以下幾方面統(tǒng)籌考慮。
項(xiàng)目打包，合理配置
由于海綿城市建設(shè)并不是單指某個(gè)具體的項(xiàng)目，而是一種綜合的概念，需要結(jié)合采用多項(xiàng)工程技術(shù)措施，來(lái)控制城市雨水徑流，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)低影響城市開(kāi)發(fā)建設(shè)，最大限度地減少由于城市開(kāi)發(fā)建設(shè)行為對(duì)原有自然水文特征和水生態(tài)環(huán)境造成的破壞。因此關(guān)于海綿城市建設(shè)的項(xiàng)目種類(lèi)較多，分類(lèi)也較復(fù)雜。
針對(duì)項(xiàng)目數(shù)量多的特點(diǎn)，可以根據(jù)項(xiàng)目各自特點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行具體細(xì)化分類(lèi)，分類(lèi)方式通過(guò)包括以下兩種：第一，根據(jù)建設(shè)內(nèi)容劃分為排水防澇設(shè)施、城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)建設(shè)、雨污分流改造、雨水收集利用設(shè)施、污水再生利用、漏損管網(wǎng)改造、綠地廣場(chǎng)、濕地公園等各類(lèi)子項(xiàng)目；第二，根據(jù)項(xiàng)目產(chǎn)出性質(zhì)劃分為純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和非公共產(chǎn)品三類(lèi)。在進(jìn)行分類(lèi)的基礎(chǔ)上可以通過(guò)將不同項(xiàng)目打包的方式實(shí)現(xiàn)優(yōu)劣搭配，搭建最合理的結(jié)構(gòu)。
依托項(xiàng)目特點(diǎn)，合理設(shè)置投融資模式
針對(duì)PPP模式在海綿城市建設(shè)上的應(yīng)用，筆者認(rèn)為，海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的投融資模式應(yīng)遵循以下原則確定：
首先，應(yīng)通過(guò)厘清項(xiàng)目邊界條件，合理篩選項(xiàng)目。具體而言，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)確定合作界面、產(chǎn)出要求、績(jī)效指標(biāo)以及收益來(lái)源四個(gè)邊界條件。如果邊界條件過(guò)于不清或者責(zé)任主體無(wú)法明確的，則不建議采用PPP模式，可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)等其他方式完成項(xiàng)目建設(shè)。
其次，針對(duì)邊界條件清晰適宜采用PPP模式的項(xiàng)目，也需要根據(jù)項(xiàng)目自身特點(diǎn)，合理設(shè)置投融資模式。針對(duì)沒(méi)有項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收益的純公共產(chǎn)品，如綠地、公園、河道、蓄水保水設(shè)施等項(xiàng)目，采用政府付費(fèi)機(jī)制建成后委托專(zhuān)業(yè)公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)維護(hù)。針對(duì)可以通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)或通過(guò)土地資源升值獲利的項(xiàng)目，如污水處理廠、再生水、片區(qū)開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目，則可以吸引具有專(zhuān)業(yè)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理技術(shù)的社會(huì)資本進(jìn)行投資建設(shè)，常見(jiàn)運(yùn)作方式包括DBFO（設(shè)計(jì)-建造-融資-運(yùn)營(yíng)）、BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）、 ROT（改建-運(yùn)營(yíng)-移交）等。
強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合降低風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮項(xiàng)目整體效益
針對(duì)投資額高、技術(shù)要求復(fù)雜的項(xiàng)目，建議具備專(zhuān)業(yè)資質(zhì)的社會(huì)資本組成聯(lián)合體參與項(xiàng)目投資建設(shè)。由于海綿城市建設(shè)涉及的工程體量相當(dāng)大且技術(shù)要求也很高，需要項(xiàng)目投資人和承包商統(tǒng)籌自然降水、地表水和地下水的系統(tǒng)性，協(xié)調(diào)給水、排水等水循環(huán)利用各環(huán)節(jié)，并提前全面考慮項(xiàng)目的復(fù)雜性和長(zhǎng)期性。實(shí)踐中，往往需要多個(gè)具備專(zhuān)業(yè)技術(shù)的設(shè)計(jì)和施工單位一同參與，以順利完成項(xiàng)目的具體規(guī)劃要求。
注重績(jī)效考核機(jī)制，科學(xué)評(píng)價(jià)建設(shè)成效
采用PPP模式投資建設(shè)的海綿城市項(xiàng)目，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段是必不可少的環(huán)節(jié)之一，尤其是針對(duì)海綿城市建設(shè)的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目或非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，政府通過(guò)財(cái)政支出支付運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)費(fèi)是社會(huì)資本獲得回報(bào)的重要途徑，因此績(jī)效考核機(jī)制的合理設(shè)置在海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目中至關(guān)重要。
目前，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部已于2015年7月10 日發(fā)布了《海綿城市建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)與考核辦法（試行）》。在該考核辦法中，將海綿城市建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)與考核分為城市自查、省級(jí)評(píng)價(jià)和部級(jí)抽查三個(gè)階段，并在具體考核標(biāo)準(zhǔn)分為水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水安全、制度建設(shè)及執(zhí)行情況和顯示度六大類(lèi)共18項(xiàng)指標(biāo)，從定性和定量以及約束性和鼓勵(lì)性角度分別考察，以保證海綿城市PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)質(zhì)量，該辦法是科學(xué)、全面評(píng)價(jià)海綿城市建設(shè)成效進(jìn)而實(shí)現(xiàn)物有所值的有力保障，政府方和社會(huì)資本方均應(yīng)在項(xiàng)目操作實(shí)踐中給予高度重視。
結(jié)語(yǔ)：海綿城市建設(shè)是落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，是實(shí)現(xiàn)修復(fù)城市水生態(tài)、改善城市水環(huán)境、提高城市水安全等多重目標(biāo)的有效手段。實(shí)務(wù)中，考慮到海綿城市建設(shè)項(xiàng)目分類(lèi)較多，項(xiàng)目產(chǎn)出以公益性為主的特點(diǎn)，以及鑒于國(guó)內(nèi)在海綿城市PPP項(xiàng)目模式尚不成熟的現(xiàn)狀，各地應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)因地制宜合理設(shè)置項(xiàng)目投融資模式，避免盲目效仿其他地區(qū)案例的做法。同時(shí)，注重在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中建立合理的績(jī)效考核制度和指標(biāo)體系，探索按實(shí)施效果的付費(fèi)機(jī)制，通過(guò)績(jī)效考核對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)，實(shí)現(xiàn)所需建設(shè)項(xiàng)目的“海綿”功能。
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