有了河長(zhǎng)制，不是說(shuō)現(xiàn)有的職責(zé)部門(mén)責(zé)任就輕松了，就可把全部的監(jiān)管責(zé)任都推給河長(zhǎng)了。相反，水利、環(huán)保等部門(mén)仍需依法履職，嚴(yán)格執(zhí)法，向河長(zhǎng)負(fù)責(zé)，接受河長(zhǎng)協(xié)調(diào)，受河長(zhǎng)監(jiān)督。
國(guó)研視點(diǎn)常紀(jì)文
河長(zhǎng)制出臺(tái)的現(xiàn)實(shí)和法制基礎(chǔ)
關(guān)于水污染防治和水環(huán)境保護(hù)，我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》《水法》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等法律和規(guī)劃性文件設(shè)立了很多制度，譬如環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可證、取水許可證、排污交易試點(diǎn)、污染物排放總量控制、污水集中處理制度等；不僅規(guī)定了地方人民政府對(duì)本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，還規(guī)定了水利、環(huán)保、住建等部門(mén)的水污染防治和水環(huán)境保護(hù)職責(zé)。表面看來(lái)，這些制度和發(fā)達(dá)國(guó)家相比，都不缺；這些機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)也相互銜接，但是目前我國(guó)的很多流域水污染仍然很?chē)?yán)重，有的還加重了，這說(shuō)明在現(xiàn)有體制下，上述立法和規(guī)劃在現(xiàn)實(shí)中沒(méi)有得到有效的運(yùn)行，作用沒(méi)有得到有效的發(fā)揮。也就是說(shuō)，嚴(yán)峻的水環(huán)境問(wèn)題是倒逼水環(huán)境監(jiān)管體制改革的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。“河長(zhǎng)制”的設(shè)立目的主要有兩個(gè)。
一是結(jié)合中國(guó)的國(guó)情，讓水環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)規(guī)定的職責(zé)和要求運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。地方黨政一把手擔(dān)任河長(zhǎng)或者總河長(zhǎng)，有利于調(diào)動(dòng)行政資源，對(duì)不認(rèn)真履責(zé)的人追究責(zé)任，有利于讓急需解決的環(huán)境問(wèn)題在最短的時(shí)間內(nèi)得到有效解決。在目前的國(guó)情之下，通過(guò)黨內(nèi)文件和國(guó)家立法相銜接，以問(wèn)題為導(dǎo)向，規(guī)定地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“河長(zhǎng)”，可抓住關(guān)鍵少數(shù)，形成一股強(qiáng)大的力量，解決突出的水環(huán)境污染問(wèn)題。
二是解決目前的立法難以解決的問(wèn)題，如一些水污染是由岸上的生活垃圾和農(nóng)田的秸稈腐爛造成的，或者由農(nóng)村面源生活污水流入造成的，涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和行業(yè)，很復(fù)雜，而這些，水利部門(mén)和環(huán)保部門(mén)難以依據(jù)現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《水法》予以解決。設(shè)立河長(zhǎng)制，可以突破現(xiàn)有的法律制度和監(jiān)管體制局限，讓地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)水環(huán)境保護(hù)工作兜底，對(duì)河湖管理保護(hù)這項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程負(fù)起責(zé)，牽頭解決現(xiàn)有部門(mén)難以牽頭解決的問(wèn)題。
由于環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)理論已經(jīng)由理論走向現(xiàn)實(shí)，被《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》和《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》采納，為此，2016年12月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳結(jié)合浙江、江西等地的試點(diǎn)情況，以黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文的方式印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，再次強(qiáng)調(diào)流域水環(huán)境保護(hù)的黨政同責(zé)制度。可以說(shuō)，環(huán)境保護(hù)的黨政同責(zé)制度和《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的地方政府對(duì)本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)是河長(zhǎng)制的法制基礎(chǔ)。
河長(zhǎng)制在實(shí)踐中正步步深入推進(jìn)
中央出臺(tái)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》后，一些省級(jí)黨委政府甚至市縣級(jí)黨委政府聯(lián)合出臺(tái)了實(shí)施方案，如上海市出臺(tái)了《關(guān)于本市全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施方案》。2017年2月6日，上海市政府舉行新聞發(fā)布會(huì)，披露上海將全面推行河長(zhǎng)制，開(kāi)展631公里中小河道綜合整治。按照分級(jí)管理、屬地負(fù)責(zé)的原則建立市—區(qū)—街鎮(zhèn)三級(jí)河長(zhǎng)體系。在誰(shuí)擔(dān)任河長(zhǎng)的問(wèn)題上，規(guī)定市政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任全市總河長(zhǎng)，市政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任全市副總河長(zhǎng)；區(qū)、街鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)分別擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)區(qū)、街鎮(zhèn)的總河長(zhǎng)。目前，上海首批河長(zhǎng)名單已經(jīng)公布，年底前將公布其他鎮(zhèn)村管河道的河長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)全市河湖河長(zhǎng)制全覆蓋。
上海市之所以這么安排，是因?yàn)?016年《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》明確規(guī)定，全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)體系；各省級(jí)行政區(qū)域設(shè)立總河長(zhǎng)，由黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；各省級(jí)行政區(qū)域主要河湖設(shè)立河長(zhǎng)，由省級(jí)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)均分級(jí)分段設(shè)立河長(zhǎng)，由同級(jí)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；縣級(jí)及以上河長(zhǎng)設(shè)置相應(yīng)的河長(zhǎng)制辦公室，具體組成由各地根據(jù)實(shí)際確定。水利部、環(huán)境保護(hù)部制定的《貫徹落實(shí)〈關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)〉實(shí)施方案》對(duì)河長(zhǎng)制的推進(jìn)措施也予以了細(xì)化。
不僅上海如此，其他省級(jí)行政區(qū)域也出臺(tái)或者正在出臺(tái)相關(guān)的實(shí)施意見(jiàn)，而且實(shí)施意見(jiàn)的制定和落實(shí)有的已到了區(qū)縣一級(jí)，如北京市通州區(qū)出臺(tái)了《通州區(qū)“河長(zhǎng)制”實(shí)施意見(jiàn)》、湖北省秭歸縣人民政府出臺(tái)了《關(guān)于建立“河長(zhǎng)制”的實(shí)施意見(jiàn)》。這說(shuō)明，河長(zhǎng)制目前已一竿子捅到底，由省級(jí)層面步步深入到了最基層，開(kāi)了一個(gè)好頭。
總的來(lái)看，截至目前，地方行政一把手擔(dān)任總河長(zhǎng)的多一些，地方黨委一把手擔(dān)任總河長(zhǎng)的少一些，因此，下一步應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)給更多的地方黨委主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任總河長(zhǎng)或者河長(zhǎng)。
如何讓河長(zhǎng)制發(fā)揮預(yù)期的作用
河長(zhǎng)如果認(rèn)真履職，可以促進(jìn)流域和湖泊的水污染治理。河長(zhǎng)如果不認(rèn)真履職，河長(zhǎng)制的設(shè)立會(huì)形同虛設(shè)，和現(xiàn)有立法規(guī)定的監(jiān)管體制沒(méi)有兩樣，水污染問(wèn)題仍然難以得到解決。為此，需要設(shè)立監(jiān)督制約機(jī)制，如考核、督察、督查等，以及相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。中央在生態(tài)文明體制改革設(shè)計(jì)時(shí)，針對(duì)地方主要的黨政領(lǐng)導(dǎo)設(shè)計(jì)了自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度和領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度。所以河長(zhǎng)制的設(shè)計(jì)和其他制度的設(shè)計(jì)是相互匹配的，如果出現(xiàn)了水環(huán)境污染問(wèn)題，聯(lián)網(wǎng)的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)會(huì)說(shuō)真話(huà)，公眾的舉報(bào)投訴會(huì)說(shuō)實(shí)話(huà)，中央和地方環(huán)境保護(hù)督察制度也會(huì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。
關(guān)于考核，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》，每年評(píng)價(jià)一次，每五年考核一次。無(wú)論是評(píng)價(jià)、考核發(fā)現(xiàn)的水質(zhì)變差問(wèn)題，還是現(xiàn)實(shí)中發(fā)現(xiàn)的水污染事件，都要按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的規(guī)定來(lái)追究地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。正因?yàn)槿绱耍筛骷?jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)制”，一級(jí)一級(jí)地?fù)?dān)起統(tǒng)帥的責(zé)，效果比目前純粹依靠法律和規(guī)劃應(yīng)當(dāng)好一些。
有了河長(zhǎng)制，不是說(shuō)現(xiàn)有的職責(zé)部門(mén)責(zé)任就輕松了，就可把全部的監(jiān)管責(zé)任都推給河長(zhǎng)了。相反，水利、環(huán)保等部門(mén)仍需依法履職，嚴(yán)格執(zhí)法，向河長(zhǎng)負(fù)責(zé)，接受河長(zhǎng)協(xié)調(diào)，受河長(zhǎng)監(jiān)督。因?yàn)楹娱L(zhǎng)基本上都是本區(qū)域的行政負(fù)責(zé)人，因此這個(gè)體制與《環(huán)境保護(hù)法》第六條第二款規(guī)定的“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”是一致的。為了讓河長(zhǎng)制更好地在法律方面發(fā)揮作用，下一次修改《水法》和《水污染防治法》時(shí)，可以考慮把現(xiàn)行的監(jiān)管體制和河長(zhǎng)制有機(jī)地銜接起來(lái)。為了讓河長(zhǎng)制更好地在黨內(nèi)法規(guī)方面發(fā)揮作用，下一次中共中央、國(guó)務(wù)院或者中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合制定或者修改涉及水污染防治和水環(huán)境保護(hù)方面的文件時(shí)，可以考慮把河長(zhǎng)制明確納入考核和監(jiān)督體系。
此外，要治理好水環(huán)境，使河流清澈，必須配套性地加強(qiáng)水利設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村垃圾分類(lèi)收集，推進(jìn)農(nóng)村生活污水處理，從源頭系統(tǒng)性地解決問(wèn)題。這些工作的加強(qiáng)，需要一個(gè)比較長(zhǎng)的過(guò)程。因此，公眾想要通過(guò)河長(zhǎng)制使水質(zhì)得到明顯的提升，也需要一定的耐心。
（作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)）
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