[摘 要]流域水環(huán)境保護(hù)執(zhí)法面臨“地方保護(hù)主義”和“部門(mén)本位主義”的雙重挑戰(zhàn)。因此，流域水環(huán)境保護(hù)執(zhí)法改革的核心是重塑統(tǒng)一、高效的流域水環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法體制及相應(yīng)的法律框架。結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)地方性試驗(yàn)，可資借鑒的改革選項(xiàng)包括建立流域統(tǒng)一監(jiān)管和綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)、構(gòu)建跨地區(qū)和跨部門(mén)的多樣性的聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機(jī)制、組建環(huán)境警察以及激活社會(huì)力量參與流域執(zhí)法監(jiān)督等。
[關(guān)鍵詞]綜合執(zhí)法；聯(lián)合執(zhí)法；流域；水環(huán)境保護(hù)
[中圖分類(lèi)號(hào)]D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A
在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，嚴(yán)峻的水污染問(wèn)題為治國(guó)與治水的古老智慧嵌入了水環(huán)境保護(hù)的新元素。“善為國(guó)者，必先除其五害”“五害之屬，水最為大”詮釋了水資源和水利在傳統(tǒng)國(guó)家治理中的地位。污染問(wèn)題導(dǎo)致的水質(zhì)性缺水、水環(huán)境容量超限以及水生態(tài)受損，凸顯水資源、水環(huán)境和水生態(tài)“三位一體”的依存關(guān)系。如是，流域水資源、水環(huán)境和水生態(tài)綜合管理成為現(xiàn)代國(guó)家治理的重要領(lǐng)域。
黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)家出臺(tái)水污染防治行動(dòng)計(jì)劃（“水十條”）、修訂《環(huán)保法》和《水污染防治法》，從法律制度層面加強(qiáng)流域水環(huán)境保護(hù)。黨的十九大深刻認(rèn)識(shí)到“生態(tài)環(huán)境保護(hù)任重道遠(yuǎn)”，提出“改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”。“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”，實(shí)現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)必須整合流域水環(huán)境管理體制并優(yōu)化配套管理政策。其中，關(guān)鍵是重塑統(tǒng)一、高效的流域水環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法體制及配套法律政策框架。
一、流域水環(huán)境保護(hù)執(zhí)法面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題
流域水環(huán)境保護(hù)執(zhí)法涉及“上下游、左右岸”不同行政轄區(qū)以及“水資源、水環(huán)境和水生態(tài)”不同職能部門(mén)之間的關(guān)系。以屬地管理和部門(mén)管理為基礎(chǔ)的水環(huán)境行政執(zhí)法體制很難兼顧流域的整體性和系統(tǒng)性要求，面臨“地方保護(hù)主義”和“部門(mén)本位主義”雙重挑戰(zhàn)。
首先，地區(qū)間執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)差異和部門(mén)間法律法規(guī)沖突制約流域水環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的協(xié)同性和有效性。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)境執(zhí)法能力不同，流域“上下游、左右岸”不同轄區(qū)甚至同一轄區(qū)內(nèi)部執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范化程度都會(huì)存在較大差異。以珠江流域?yàn)槔?，珠三角?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范化程度較高，對(duì)陶瓷加工等污染產(chǎn)業(yè)的嚴(yán)格執(zhí)法導(dǎo)致污染產(chǎn)業(yè)向粵西的肇慶和上游湘贛等省轉(zhuǎn)移。上游地區(qū)的污染物最終還是會(huì)隨地表徑流帶回下游地區(qū)，流域污染的范圍反而更大。另一方面，水資源、水環(huán)境和水生態(tài)的功能和用途管制差異，相關(guān)職能部門(mén)劃定的功能區(qū)劃和管理標(biāo)準(zhǔn)不同甚至相互“打架”。以功能區(qū)劃為例，環(huán)保部門(mén)依照《水污染防治法》實(shí)施細(xì)則劃定水環(huán)境功能區(qū)劃，水利部門(mén)依照《水法》劃定水功能區(qū)劃。二者均有上位法支撐，環(huán)保和水利部門(mén)在流域執(zhí)法過(guò)程中都側(cè)重執(zhí)行本部門(mén)制定的政策規(guī)章和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，而分散的劃分標(biāo)準(zhǔn)不利于水環(huán)境、水資源和水生態(tài)整體銜接。
其次，流域涉水職能部門(mén)過(guò)多、執(zhí)法體制過(guò)度分散切割流域水環(huán)境保護(hù)的整體性并且加劇相關(guān)部門(mén)職責(zé)模糊程度。一方面，流域涉水職能部門(mén)過(guò)多，流域執(zhí)法體制過(guò)度分散化和碎片化，切割流域水環(huán)境保護(hù)的整體性和系統(tǒng)性要求?！端廴痉乐畏ā返诰艞l規(guī)定，環(huán)保部門(mén)對(duì)水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。交通部門(mén)的海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)船舶污染水域的防治實(shí)施監(jiān)督管理?？h級(jí)以上水行政、國(guó)土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門(mén)以及重要江河、湖泊的流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)有關(guān)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。從污染源到入河排污過(guò)程中，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村面源污染、河岸濕地保護(hù)、污水處理廠和管網(wǎng)設(shè)置、水土流失和入河排污口設(shè)置等分屬農(nóng)業(yè)、林業(yè)、建設(shè)、水利等部門(mén)，環(huán)保部門(mén)的統(tǒng)一監(jiān)管職責(zé)缺乏完整職能和必要手段。另一方面，職能部門(mén)過(guò)多和“九龍治水”進(jìn)一步模糊流域水環(huán)境保護(hù)執(zhí)法主體權(quán)責(zé)，導(dǎo)致經(jīng)常性的相互推諉。根據(jù)《水污染防治法》第七十八條的規(guī)定，造成漁業(yè)污染事故或者漁業(yè)船舶造成水污染事故的，由漁業(yè)主管部門(mén)調(diào)查處理；其他船舶造成水污染事故的，由海事管理機(jī)構(gòu)調(diào)查處理；造成漁業(yè)損害的，漁業(yè)主管部門(mén)參與調(diào)查處理。由于現(xiàn)實(shí)中漁業(yè)污染事故原因較多，監(jiān)管執(zhí)法過(guò)程中往往難以確定執(zhí)法主體、問(wèn)責(zé)對(duì)象和賠償?shù)?，加劇相關(guān)職能部門(mén)推諉扯皮。
再次，流域?qū)俚貓?zhí)法事權(quán)配置無(wú)法實(shí)現(xiàn)“督企”與“督政”的激勵(lì)兼容，不能從根本上解決流域水環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾。在國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管和單位負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)管體制框架下，流域?qū)俚貓?zhí)法針對(duì)企業(yè)和點(diǎn)源污染，無(wú)法實(shí)現(xiàn)“督企”與“督政”的激勵(lì)兼容。一方面，單靠監(jiān)管點(diǎn)源違法行為無(wú)法統(tǒng)籌解決流域水環(huán)境保護(hù)相關(guān)的飲用水源地、農(nóng)業(yè)面源污染、河道非法采砂等系統(tǒng)性問(wèn)題。另一方面，流域水環(huán)境污染的根源是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、地方保護(hù)主義等經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的結(jié)構(gòu)性矛盾。在流域國(guó)家監(jiān)察不到位的情況下，無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效“督政”的目標(biāo)和從根本上提高流域水環(huán)境執(zhí)法的有效性。
二、流域水環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)
流域水環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)示范區(qū)的改革探索集中體現(xiàn)在：建立流域水環(huán)境管理機(jī)構(gòu)整合水環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)、構(gòu)建流域跨地區(qū)和跨部門(mén)多樣性的聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機(jī)制、組建具有環(huán)境行政執(zhí)法和刑事司法權(quán)的環(huán)境警察，以及充分發(fā)揮社會(huì)力量在流域執(zhí)法監(jiān)督中的作用。
?。ㄒ唬┙?zhuān)門(mén)的流域水環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，整合流域水環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)
“二戰(zhàn)”以后，由于水質(zhì)和水環(huán)境問(wèn)題受到關(guān)注，發(fā)達(dá)國(guó)家意識(shí)到水資源和水環(huán)境的相互依存關(guān)系，將流域水環(huán)境管理職責(zé)向中央或聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移、向環(huán)保部門(mén)集中，在流域管理上實(shí)行水質(zhì)和水量統(tǒng)一管理。以美國(guó)流域水環(huán)境保護(hù)為例，1936年特拉華、新澤西、紐約和賓夕法尼亞州以自愿州際合作方式建立松散的特拉華河流域州際委員會(huì)，包括處理水質(zhì)問(wèn)題（由四個(gè)州的衛(wèi)生局代表組成）和水量問(wèn)題兩個(gè)小組委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)水質(zhì)和水量統(tǒng)一管理。1961年建立了聯(lián)邦-州際特拉華河流域委員會(huì)，委員會(huì)由四個(gè)成員州州長(zhǎng)和代表美國(guó)總統(tǒng)的內(nèi)政部部長(zhǎng)組成。該委員會(huì)被賦予了極大的權(quán)力，直接建立各種影響流域內(nèi)水質(zhì)和水量（包括地表水和地下水）的措施，包括調(diào)節(jié)流量以便調(diào)節(jié)水質(zhì)、控制和減輕現(xiàn)有的污染、實(shí)施有效的流域管理（防止土壤侵蝕和促進(jìn)土地開(kāi)墾）和森林保護(hù)實(shí)踐，并實(shí)行漁業(yè)和野生動(dòng)植物保護(hù)措施、調(diào)節(jié)和控制流域的抽水量和分流量等。[1]
國(guó)內(nèi)遼河流域干流、“兩湖一庫(kù)”積極探索試驗(yàn)流域綜合管理和綜合執(zhí)法體制改革。2010年遼寧省政府組建參照公務(wù)員管理的直屬事業(yè)單位遼河保護(hù)區(qū)管理局，省人大常委會(huì)審議通過(guò)的《遼寧省遼河保護(hù)區(qū)條例》第八條規(guī)定：“省遼河保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)按照省人民政府的規(guī)定，統(tǒng)一負(fù)責(zé)遼河保護(hù)區(qū)內(nèi)的污染防治、資源保護(hù)和生態(tài)建設(shè)等管理工作，履行水利、環(huán)保、國(guó)土資源、交通、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等有關(guān)監(jiān)督管理和行政執(zhí)法職責(zé)。” 2010年貴州省人大常委會(huì)通過(guò)《貴州省紅楓湖百花湖水資源環(huán)境保護(hù)條例》，明確在紅楓湖、百花湖兩個(gè)飲用水源地建立“兩湖”管理局（后將阿哈水庫(kù)納入，簡(jiǎn)稱(chēng)“兩湖一庫(kù)”管理局）。該條例第二十八條規(guī)定：“在兩湖管理機(jī)構(gòu)管理范圍內(nèi)有關(guān)兩湖水資源環(huán)境保護(hù)的環(huán)保、規(guī)劃、水利、林業(yè)、綠化、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等方面行政處罰，由兩湖管理機(jī)構(gòu)實(shí)施。”
?。ǘ?gòu)建流域內(nèi)跨地區(qū)和跨部門(mén)的多樣性聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機(jī)制
流域水環(huán)境保護(hù)執(zhí)法需要地區(qū)間和部門(mén)間的合作，構(gòu)建跨地區(qū)、跨部門(mén)多樣性的執(zhí)法協(xié)作體系是流域執(zhí)法管理方式創(chuàng)新的重要舉措。
以美國(guó)流域執(zhí)法為例，主要是通過(guò)州環(huán)境委員會(huì)、環(huán)境正義維護(hù)機(jī)制和部門(mén)間諒解備忘錄等實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)跨部門(mén)執(zhí)法協(xié)作。首先，1993年美國(guó)20多個(gè)州環(huán)保局長(zhǎng)自發(fā)建立非官方非營(yíng)利的州環(huán)境委員會(huì)以加強(qiáng)州際環(huán)境執(zhí)法協(xié)作。州環(huán)境委員會(huì)下設(shè)執(zhí)行委員會(huì)和常設(shè)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)。其中，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)包括水委員會(huì)、大氣委員會(huì)、廢物委員會(huì)、跨介質(zhì)污染物委員會(huì)、規(guī)劃和守法委員會(huì)，以及工作組和論壇等臨時(shí)性機(jī)構(gòu)。[2]其二，1994年美國(guó)環(huán)保署牽頭創(chuàng)建“聯(lián)邦機(jī)構(gòu)間環(huán)境正義工作組”，以加強(qiáng)部門(mén)之間的政策協(xié)同和執(zhí)法協(xié)作。該工作組的職責(zé)包括與聯(lián)邦機(jī)構(gòu)合作，為其提供指導(dǎo)并作為信息交換中心，制定環(huán)境正義戰(zhàn)略，確保其項(xiàng)目、行動(dòng)和政策的連續(xù)性；支持聯(lián)邦機(jī)構(gòu)合作收集數(shù)據(jù)；開(kāi)發(fā)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間合作的跨部門(mén)環(huán)境正義示范工程等。[3]其三，美國(guó)環(huán)保署與內(nèi)政部、農(nóng)業(yè)部等部門(mén)協(xié)調(diào)，簽訂諒解備忘錄達(dá)成協(xié)調(diào)管理和執(zhí)法的共同協(xié)議，解決跨部門(mén)管理和跨要素的環(huán)境違法案件；協(xié)調(diào)部門(mén)間守法援助事項(xiàng)，共同跟蹤各類(lèi)援助活動(dòng)，測(cè)量援助效果。
國(guó)內(nèi)一些流域也自主探索建立了一系列的跨地區(qū)、跨部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。例如，2012年太湖流域的浙江省嘉興市秀洲區(qū)和江蘇省吳江市環(huán)保局建立邊界區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制，嚴(yán)厲查處邊界毗鄰區(qū)域的環(huán)境違法行為等。2013年貴州省遵義市和四川省瀘州市環(huán)保局簽訂《赤水河流域環(huán)境保護(hù)聯(lián)動(dòng)協(xié)議》，每年開(kāi)展兩次以上跨市界斷面和分水線聯(lián)防聯(lián)控、重點(diǎn)污染源聯(lián)合交叉執(zhí)法檢查、跨區(qū)域環(huán)境違法行為聯(lián)合查處等。
?。ㄈ┙M建環(huán)境警察以提高流域水環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的權(quán)威性和有效性
世界上很多國(guó)家都設(shè)立環(huán)境警察、生態(tài)警察或類(lèi)似警種承擔(dān)環(huán)境違法犯罪執(zhí)法權(quán)和偵查權(quán)。其中，德國(guó)的環(huán)境警察最有代表性。德國(guó)聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)、建設(shè)與核安全部主管環(huán)境保護(hù)外，在聯(lián)邦內(nèi)政部還設(shè)有環(huán)境司和專(zhuān)門(mén)的環(huán)境警察。[4]德國(guó)聯(lián)邦環(huán)境警察的職責(zé)范圍包括環(huán)境違法與犯罪的預(yù)防、自然保護(hù)區(qū)的監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)行政部門(mén)執(zhí)法人員的安全保障等。在流域水環(huán)境保護(hù)方面，聯(lián)邦環(huán)境警察主要通過(guò)巡邏和遙測(cè)工具檢查污染情況，一旦發(fā)現(xiàn)污染，環(huán)境警察有權(quán)立即采取有效措施，將污染控制在最小范圍。[5]此外，德國(guó)境內(nèi)水系發(fā)達(dá)、水路眾多，設(shè)有專(zhuān)門(mén)的聯(lián)邦水上警察管轄監(jiān)管可通航水路或其他可通航水體河流、湖泊船只質(zhì)量和安全，承擔(dān)水質(zhì)的協(xié)助監(jiān)管工作，處理水體環(huán)境污染和水上交通事故。[6]易比河、萊茵河和多瑙河都有水上警察。
國(guó)內(nèi)環(huán)境和資源保護(hù)主要由警察機(jī)構(gòu)內(nèi)多個(gè)警種分別行使，警察環(huán)境管理職能處于相對(duì)分散的狀態(tài)。例如，公安部門(mén)的刑事警察負(fù)責(zé)打擊破壞環(huán)境資源的犯罪活動(dòng)，治安警察負(fù)責(zé)廢品回收業(yè)管理和危險(xiǎn)化學(xué)品管理等，交通警察負(fù)責(zé)機(jī)動(dòng)車(chē)大氣污染管理，林業(yè)部門(mén)的森林警察負(fù)責(zé)森林和野生動(dòng)植物保護(hù)。國(guó)內(nèi)個(gè)別流域因應(yīng)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要，探索建立了環(huán)境警察。例如，昆明市公安局環(huán)保分局與水務(wù)治安分局合并組建水上治安分局，開(kāi)展打擊污染破壞環(huán)境、醫(yī)療廢棄物安全、高污染燃料禁燃等專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。2010年遼寧建立省公安廳直屬的遼河保護(hù)區(qū)公安局，實(shí)行人事上以公安廳為主、業(yè)務(wù)上以省遼河保護(hù)區(qū)管理局為主的雙重管理體制。遼河保護(hù)區(qū)公安局行使市級(jí)公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法和刑事司法權(quán)，主要職責(zé)是維護(hù)保護(hù)區(qū)內(nèi)治安秩序；預(yù)防、制止和懲治涉及危害保護(hù)區(qū)治理和保護(hù)的違法犯罪活動(dòng)；保障遼河保護(hù)區(qū)管理局行政執(zhí)法。
?。ㄋ模┓e極發(fā)揮社會(huì)力量參與流域水環(huán)境保護(hù)日常執(zhí)法監(jiān)督
政府無(wú)疑在流域水環(huán)境保護(hù)中起主導(dǎo)作用，但個(gè)人、家庭和社會(huì)組織參與在流域日常監(jiān)督中也是不可忽略的。20世紀(jì)90年代起，德國(guó)柏林的市政部門(mén)提出將河流承包給附近居民的政策，河流周邊環(huán)境得到持續(xù)性改善。[7]居民與河流管理部門(mén)簽訂合約自愿承包河流，確定承包長(zhǎng)度和時(shí)間期限。承包者有權(quán)接受培訓(xùn)以明確“承包”河流的職責(zé)，學(xué)習(xí)水質(zhì)檢測(cè)的簡(jiǎn)易技術(shù)和如何監(jiān)管好河流。承包者的義務(wù)包括查看承包河段是否泛起泡沫、有無(wú)魚(yú)類(lèi)死亡、是否有家庭向河流傾倒生活垃圾等。如果發(fā)現(xiàn)水污染問(wèn)題和違法情況，立即向環(huán)境警察報(bào)告，彌補(bǔ)環(huán)境警察信息不對(duì)稱(chēng)，以減少人員需求和降低政府成本。政府以減稅和免除部分市政管理費(fèi)作為常態(tài)激勵(lì)。
三、流域水環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體制改革、管理變革及相關(guān)建議
流域水環(huán)境保護(hù)執(zhí)法改革關(guān)鍵在于回應(yīng)屬地執(zhí)法和部門(mén)執(zhí)法體制導(dǎo)致的地方保護(hù)主義和部門(mén)本位主義難題。結(jié)合水污染防治法和流域管理體制改革，未來(lái)需要進(jìn)一步結(jié)合國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)，重塑統(tǒng)一高效的流域水環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制和完善相關(guān)配套政策。
?。ㄒ唬┨剿髡仙嫠块T(mén)執(zhí)法職責(zé)，建立流域統(tǒng)一監(jiān)管和綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)
《水污染防治法》第九條延續(xù)了環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)督管理；海事機(jī)構(gòu)對(duì)船舶污染專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督管理；有關(guān)部門(mén)和流域機(jī)構(gòu)協(xié)同監(jiān)管的水環(huán)境監(jiān)督管理的體制。因此，職責(zé)交叉和“多龍治水”的現(xiàn)狀與水環(huán)境監(jiān)督管理體制改革的方向仍然有一定的距離。法律中有關(guān)監(jiān)督管理體制的規(guī)定，建立在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革成果基礎(chǔ)上。水環(huán)境監(jiān)督管理體制將隨著進(jìn)一步的改革而得到不斷豐富和補(bǔ)充。[8]
根據(jù)美國(guó)流域水環(huán)境水資源綜合管理和國(guó)內(nèi)遼河流域、“兩湖一庫(kù)”管理局的成功經(jīng)驗(yàn)，探索整合環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、建設(shè)等部門(mén)涉水監(jiān)管職責(zé)，構(gòu)建流域水資源、水環(huán)境和水生態(tài)統(tǒng)一監(jiān)管和綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，最大限度減少地方保護(hù)主義和部門(mén)本位主義對(duì)流域監(jiān)管執(zhí)法的掣肘。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第32次會(huì)議明確按照流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以遵循生態(tài)系統(tǒng)整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律。在現(xiàn)行法律框架下，可以?xún)?yōu)先在水環(huán)境保護(hù)問(wèn)題突出的流域開(kāi)展流域管理體制改革試點(diǎn)。同時(shí)，建議在流域水環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)管和綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)尚未實(shí)現(xiàn)前，賦予環(huán)保部區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查中心的行政機(jī)構(gòu)主體資格，改變目前的委托執(zhí)法和參公管理事業(yè)單位法律地位，發(fā)揮其在流域水環(huán)境保護(hù)中“督政”和跨地區(qū)協(xié)調(diào)中的積極作用。
?。ǘ?gòu)建流域跨地區(qū)、跨部門(mén)的多樣性的聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機(jī)制
《水污染防治法》第二十八條明確建立重要江河、湖泊的流域水環(huán)境保護(hù)聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施。具體到流域水環(huán)境保護(hù)執(zhí)法方面，應(yīng)該以流域?yàn)閱卧?，制定統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。建議在環(huán)境問(wèn)題突出的流域和面積相對(duì)較小的流域試點(diǎn)流域上下游、左右岸的統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，防止因缺乏流域執(zhí)法的整體意識(shí)導(dǎo)致的污染轉(zhuǎn)移問(wèn)題。
以此為基礎(chǔ)，構(gòu)建流域內(nèi)跨地區(qū)和跨部門(mén)的多樣性的執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。環(huán)保部、公安部和最高人民檢察院已經(jīng)聯(lián)合制定了環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法和刑事司法銜接工作辦法。具體的制度設(shè)計(jì)包括案件移送、證據(jù)收集和使用、協(xié)作機(jī)制的形式、信息共享等。[9]鑒于流域水環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的復(fù)雜性，建議流域內(nèi)不同地區(qū)、不同部門(mén)之間通過(guò)自主簽訂跨地區(qū)、跨部門(mén)的聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作協(xié)議，將交叉執(zhí)法、邊界執(zhí)法等制度化和常態(tài)化，將聯(lián)席會(huì)議、定期會(huì)商、信息通報(bào)和共享、聯(lián)合執(zhí)法等予以制度化和規(guī)范化。
（三）設(shè)立環(huán)境警察提高流域水環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的權(quán)威性和有效性
《環(huán)保法》和《水污染防治法》等環(huán)境保護(hù)的法律已經(jīng)完成修訂，人民警察法正在修訂。建議以《人民警察法》修訂為契機(jī)，明確設(shè)立獨(dú)立的環(huán)境警察警種，賦予環(huán)境警察開(kāi)展環(huán)境違法和環(huán)境犯罪行為的治安管理和刑事執(zhí)法權(quán)。短期內(nèi)，優(yōu)先賦予水上公安等警察流域水環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法權(quán)和偵查權(quán)。長(zhǎng)期看，在不增加警察編制情況下，擴(kuò)充其在水資源、水環(huán)境和水生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的監(jiān)管執(zhí)法職能。鑒于環(huán)境警察的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性要求，建議環(huán)境警察實(shí)行環(huán)保部門(mén)和公安部門(mén)雙重管理，人事上以公安部門(mén)為主，業(yè)務(wù)上以環(huán)保部門(mén)為主。
?。ㄋ模┩ㄟ^(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式鼓勵(lì)社會(huì)力量參與流域水環(huán)境保護(hù)日常監(jiān)督和執(zhí)法
環(huán)保社會(huì)組織和公民個(gè)人是環(huán)境保護(hù)的重要社會(huì)力量?！董h(huán)保法》和環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法等法律法規(guī)為社會(huì)力量參與環(huán)境保護(hù)提供了制度空間。具體到流域水環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式鼓勵(lì)社會(huì)力量自愿簽訂協(xié)議參與流域水環(huán)境保護(hù)的日常監(jiān)督和執(zhí)法。水污染防治法明確省市縣鄉(xiāng)建立河長(zhǎng)制，由同級(jí)政府的主要負(fù)責(zé)人分別擔(dān)任河長(zhǎng)，以此強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)水污染防治和水環(huán)境治理的責(zé)任。結(jié)合國(guó)際和國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)，在日常監(jiān)督中，可以引入“民間河長(zhǎng)”和“承包制”作為補(bǔ)充，創(chuàng)新政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)途徑，充分激發(fā)社會(huì)力量在流域水環(huán)境保護(hù)中的活力。
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[基金項(xiàng)目]國(guó)家科技重大專(zhuān)項(xiàng)“國(guó)家和流域水環(huán)境保護(hù)法律制度創(chuàng)新及其示范研究”（2013ZX07602-002）。
[作者簡(jiǎn)介]楊志云，北京科技大學(xué)文法學(xué)院副教授；殷培紅，環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心法規(guī)與體制改革部主任、研究員。
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