水資源稅費(fèi)改革是黨中央國務(wù)院為破解我國水資源短缺難題作出的一項(xiàng)重大決策部署，對促進(jìn)我國水資源節(jié)約保護(hù)、抑制地下水超采和不合理用水等具有重要的意義。文章對我國水資源稅改革取得的成效和存在的問題進(jìn)行了分析和總結(jié)，并對下一步水資源稅改革提出了相應(yīng)的對策建議。
一水資源稅改革試點(diǎn)的進(jìn)展
2016年5月10日財政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》(以下簡稱《通知》)，同日，財政部、國家稅務(wù)總局、水利部聯(lián)合印發(fā)了《水資源稅改革試點(diǎn)暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)。
2016年7月1日，河北率先開展水資源稅改革試點(diǎn)工作，標(biāo)志著我國水資源稅改革正式開始。為確保河北水資源稅改革試點(diǎn)工作的順利進(jìn)行，財政部、國家稅務(wù)總局和水利部出臺了《關(guān)于河北省水資源稅改革試點(diǎn)有關(guān)政策的通知》;河北省制定了《河北省水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》《河北省水資源稅征收管理辦法(試行)》《河北省工業(yè)生活取用水量核定工作辦法》《關(guān)于規(guī)范取水許可做好水資源稅征收管理的意見》等配套政策文件，形成了“水利核準(zhǔn)、納稅申報、地稅征收、聯(lián)合監(jiān)管、信息共享”的水資源稅征管機(jī)制;研發(fā)了“河北省水資源稅取用水信息管理系統(tǒng)”“取水許可信息管理系統(tǒng)”等信息平臺，實(shí)現(xiàn)了省內(nèi)水資源稅水量核定全流程網(wǎng)上辦理，為水資源稅相關(guān)信息管理、取用水量核定、水利與地稅部門之間業(yè)務(wù)協(xié)作和信息共享等水資源稅征管工作提供了良好的基礎(chǔ)信息平臺。
2016年8月1日，河北地稅順利開出全國首張水資源稅稅票
2017年11月，財政部、稅務(wù)總局、水利部發(fā)布了《擴(kuò)大水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》(以下簡稱《擴(kuò)大辦法》)，將京津等9個省區(qū)納入第二批試點(diǎn)范圍，明確了“稅務(wù)征管、水利核量、自主申報、信息共享”的水資源稅征管模式。2017年12月1日第二批試點(diǎn)正式啟動，并借鑒河北省試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，先后出臺了各自的水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法，制定了一系列配套政策，水資源稅征收試點(diǎn)工作順利展開。
2018年1月1日，河南省新鄉(xiāng)縣地稅局成功開具首張水資源稅稅票
二水資源稅改革取得的成效
水資源稅改革兩年多來，在促進(jìn)水資源節(jié)約利用、提升水資源管理水平等方面取得了明顯成效。
(一)水資源節(jié)約保護(hù)效果初顯
水資源稅改革中分別對地下水和地表水、生產(chǎn)和生活、工業(yè)和農(nóng)業(yè)設(shè)立了差別稅率，尤其對地下水超采區(qū)設(shè)定了較高稅率，通過經(jīng)濟(jì)杠桿達(dá)到水資源的節(jié)約保護(hù)目的。
1.用水效率提高，耗水企業(yè)節(jié)水效果明顯
由于對高耗水企業(yè)和特種行業(yè)采用高稅率，增加了這些用水戶的用水成本，迫使這些企業(yè)轉(zhuǎn)變粗放的用水方式，采取節(jié)水措施，增加水循環(huán)利用設(shè)施，減少對新水的取用量，提高用水效率。水資源稅改革后，河北某鋼鐵企業(yè)，投入巨資建設(shè)水處理中心，水資源重復(fù)利用率達(dá)97%以上，年節(jié)約新水1460萬噸。據(jù)不完全統(tǒng)計，試點(diǎn)地區(qū)的部分高爾夫球場、洗車、洗浴等特種行業(yè)取用水量下降30%以上。
工業(yè)用水
2.用水結(jié)構(gòu)優(yōu)化，地下水超采得到控制
由于水資源稅對不同水源實(shí)施差異化稅率，地下水高于地表水、嚴(yán)重超采區(qū)高于一般超采區(qū)，地下水平均水資源稅額較改革前提高20%，稅負(fù)是地表水的4.6倍。企業(yè)用水結(jié)構(gòu)開始轉(zhuǎn)變，一些企業(yè)減少地下水使用量，改用使用地表水。在管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的，主動接入公共供水管網(wǎng)。中水等非常規(guī)水免征水資源稅，有條件的企業(yè)積極改用非常規(guī)水源。水資源稅改革促進(jìn)了用水結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，地下水開采量減少。2018年上半年，9個擴(kuò)大試點(diǎn)省(區(qū)、市)超采區(qū)取用地下水量同比下降9.28%。
(二)水資源管理水平得到提高
水資源稅改革促進(jìn)了水資源管理水平的提高。一是取水許可管理更為規(guī)范全面。地稅部門聯(lián)合水利部門通過納稅人信息移交和清查工作建立了納稅人管理檔案，向符合條件的納稅人補(bǔ)發(fā)了取水許可證，進(jìn)一步摸清了水資源納稅人，使得取水許可的管理更加全面。稅改后一年時間內(nèi)，河北省省共補(bǔ)辦取水許可證4300余套;2018年上半年，第二批試點(diǎn)省份新增水資源稅納稅人約1.6萬戶。二是水利信息化管理水平有所提升。為保證水資源稅順利征收，各試點(diǎn)地區(qū)完善水資源監(jiān)控系統(tǒng)，強(qiáng)化取用水戶計量設(shè)施安裝，推廣在線監(jiān)控計量設(shè)施，提高用水計量設(shè)施安裝率。積極建設(shè)水資源稅信息共享平臺建設(shè)，讓稅務(wù)部門、水利部門及納稅人信息共享，確保水量填報、水量核定和水資源稅申報及時性和有效性。
水利計量設(shè)施
(三)水資源稅收有所增加
由于稅收的剛性以及稅率的提高，試點(diǎn)地區(qū)水資源稅收入較同期水資源費(fèi)均有不同程度的增加。截至2017年7月底，河北省累計入庫水資源稅超過18億元，是2015年水資源費(fèi)月均入庫額的兩倍多;2018年上半年，第二批試點(diǎn)省份入庫稅款約88.2億元，與同期水資源費(fèi)收入相比，各試點(diǎn)均有不同幅度的增長。
三水資源稅改革存在的難點(diǎn)及問題
(一)用水計量問題
水資源稅為從量計征，用水計量是征稅的基礎(chǔ)。在各試點(diǎn)地區(qū)，均在不同程度上存在用水計量難的問題。如在城鎮(zhèn)公共供水方面，征收水資源稅的方式主要是自來水公司根據(jù)用水戶水表計量代征，自來水公司取水量往往大于實(shí)際征稅用水量，而差異部分自來水公司作為管網(wǎng)漏損，沒有計入征收范圍。這種情況難以有效促進(jìn)自來水公司降低供水管網(wǎng)的漏損率，不利于水資源的節(jié)約保護(hù)。疏干排水水量核定也存在一定的難度。對于一些規(guī)模小、工期短、開挖深度淺的建設(shè)項(xiàng)目，進(jìn)行基坑抽排水地下水資源論證時間長，成本高，難以及時有效地計量抽排水量;對于采礦抽排水，盡管部分煤礦安裝了抽排水計量設(shè)施，但礦坑涌水不外排，難于準(zhǔn)確計量，而且露天礦地下涌水及剝離地表破壞地下水層的情況也難以通過簡單的排水計量設(shè)施來掌握應(yīng)該征稅的水量。
(二)征管模式問題
《擴(kuò)大辦法》明確了“稅務(wù)征管、水利核量、自主申報、信息共享”的水資源稅征管模式，該征管模式的征收程序是首先用水戶自主申報，然后水利部門對申報的用水量進(jìn)行核定，稅務(wù)部門按照核定的水量征收水資源稅。稅務(wù)部門征稅要求是除農(nóng)業(yè)水資源稅外，其它行業(yè)水資源稅按季征收，這就要求水利部門每季度對不同用途的地表及地下水分類核定水量。目前是實(shí)際情況是各地水利部門現(xiàn)有的人力物力難于達(dá)到這個要求，這也致使試點(diǎn)中有些地區(qū)出現(xiàn)在未核定水量的情況下直接按用水戶申報水量進(jìn)行征稅的現(xiàn)象。
(三)基層水利部門經(jīng)費(fèi)問題
《擴(kuò)大辦法》規(guī)定，水資源稅全部納入地方財政收入，沒有明確水資源稅的使用。在水資源稅改革前，水資源費(fèi)作為政府非稅收入，可部分用于水資源節(jié)約保護(hù)項(xiàng)目及基層水利單位行政事業(yè)支出。征收水資源稅后，一些地區(qū)沒有編列這部分經(jīng)費(fèi)預(yù)算或預(yù)算不足，基層水利單位經(jīng)費(fèi)困難，水資源保護(hù)項(xiàng)目、日常設(shè)備維護(hù)及人員工資等面臨困難。
(四)農(nóng)業(yè)水資源稅征收問題
試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)業(yè)水資源稅征收主要存在以下三個問題。一是農(nóng)業(yè)實(shí)際用水與取水許可不一致。農(nóng)業(yè)辦理的用水許可為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水許可，按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)(超規(guī)定限額)稅率征收水資源稅。現(xiàn)狀是農(nóng)業(yè)取水后，既包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水，也可能用于農(nóng)村生活及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的行業(yè)用水，準(zhǔn)確征收水資源稅存在困難;二是農(nóng)業(yè)用水限額制定工作滯后，制定切實(shí)可行并具有可操作性的用水限額是實(shí)施水資源稅改革農(nóng)業(yè)用水限額管理制度的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工作。目前第二批試點(diǎn)改革已過半年，大部分試點(diǎn)仍未出臺農(nóng)業(yè)取水限額額度，還只是停留在工作方案或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定層面;三是農(nóng)業(yè)用水計量設(shè)施嚴(yán)重不足，農(nóng)業(yè)用水計量困難。盡管部分試點(diǎn)地區(qū)采取以電折算的方式確定水量，這種方式能粗略確定用水量，如果發(fā)生糾紛，難于在法律上取得支持。而且，花大力氣安裝計量設(shè)施，不僅需要投入大量的建設(shè)費(fèi)用，還需要后續(xù)維護(hù)管理資金，而征收的水資源稅遠(yuǎn)低于投入成本，性價比很低。
四對策建議
(一)細(xì)化配套政策
目前水資源稅改革正處于試點(diǎn)階段，針對試點(diǎn)工作中發(fā)現(xiàn)的問題，國家和地方均應(yīng)制定出相應(yīng)的配套政策。如在征稅依據(jù)上，對于用水計量困難情況，除采用取水量征收水資源稅外，可以根據(jù)實(shí)際情況以其它方式計算稅額，為地方制定配套政策提供依據(jù)。在征收模式上，明確用水戶自主申報，稅務(wù)按照申報用水量收稅，水利部門對用水戶申報的用水量監(jiān)查，對發(fā)現(xiàn)的用水量不實(shí)問題，再按照相關(guān)政策規(guī)定進(jìn)行處理。針對城市管網(wǎng)公共供水，各地應(yīng)制定征收辦法，明確城市居民及其它管網(wǎng)用水戶不是水資源稅納稅人，應(yīng)規(guī)定以自來水公司取水環(huán)節(jié)征稅。
(二)明確水資源稅使用方向
水資源節(jié)約保護(hù)是征收水資源稅的主要目的，針對費(fèi)改稅后基層水利單位經(jīng)費(fèi)不足問題，雖然稅收收入納入地方財政，國家應(yīng)制定指導(dǎo)意見，把水資源稅作為目的稅，明確一定比例的稅收用于水資源節(jié)約保護(hù)項(xiàng)目及基層水利單位，保證水資源稅改革試點(diǎn)的順利實(shí)施。
(三)提倡農(nóng)業(yè)輕稅政策，兼顧農(nóng)業(yè)發(fā)展、水資源保護(hù)和農(nóng)民承受力三者利益
征收農(nóng)業(yè)水資源稅要本著輕稅惠農(nóng)的原則，兼顧農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民生產(chǎn)積極性和水資源可持續(xù)利用三者的利益。首先，對農(nóng)業(yè)灌溉、養(yǎng)殖和畜牧業(yè)用水給予較大程度的稅收優(yōu)惠，在制定農(nóng)業(yè)用水限額上，以農(nóng)民用水現(xiàn)狀為依據(jù)，兼顧農(nóng)民生產(chǎn)積極性和水資源節(jié)約保護(hù)。同時對節(jié)約用水制定配套的獎勵激勵政策，提高農(nóng)民節(jié)約用水意思，鼓勵農(nóng)民合理用水;其次，完善用水計量設(shè)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不能計入農(nóng)業(yè)用水范圍，單獨(dú)計量用水，依法繳納水資源稅，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)，促進(jìn)水資源節(jié)約保護(hù);第三，征稅環(huán)節(jié)上，鑒于我國很多地方農(nóng)民居住分散和文化程度偏低的現(xiàn)狀，建議納稅人以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為單位按月或季節(jié)報稅，以便于計量校核，提高征繳率，節(jié)約征繳，解決農(nóng)民不能自主報稅的問題。
(四)扎實(shí)試點(diǎn)工作，穩(wěn)步探索改革
水資源稅改革試點(diǎn)在水資源節(jié)約保護(hù)及管理能力上都取得了顯著成效，但在改革實(shí)施中也遇到了諸多問題困難，需要試點(diǎn)地區(qū)不斷探索，制定出相應(yīng)的配套政策。因此，水資源稅改革不宜急于在全國范圍鋪開，應(yīng)在現(xiàn)范圍繼續(xù)進(jìn)行試點(diǎn)工作，給予試點(diǎn)地區(qū)充足的時間，做好扎實(shí)基礎(chǔ)性工作，總試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，并適時從國家層面出臺相應(yīng)的配套政策，為水資源稅推廣提供基礎(chǔ)保障。
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