●“河長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”這種協(xié)作機(jī)制嘗試通過(guò)納入檢察機(jī)關(guān)的司法作用，來(lái)進(jìn)一步提升“河長(zhǎng)制”在河湖系統(tǒng)保護(hù)和水生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善方面的效用發(fā)揮。
●目前，“河長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”的治理模式已在全國(guó)范圍內(nèi)獲得廣泛推廣，拓寬了檢察公益訴訟的案件來(lái)源，提升了檢察監(jiān)督的效能。
●跨區(qū)域司法大數(shù)據(jù)共享、分析和應(yīng)用機(jī)制尚未有效建立，如何協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境資源損害行為地和結(jié)果發(fā)生地的辦案訴求差異等，都成為亟須解決的問(wèn)題。
伴隨公共治理的深化，對(duì)環(huán)境利益的維護(hù)在我國(guó)被予以突出強(qiáng)調(diào)。傳統(tǒng)高耗能、高污染和高排放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，一味追求GDP增長(zhǎng)的公共治理路徑以及生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)自身的高度復(fù)雜，都成為掣肘環(huán)境治理迅速、有效推行的因素。也是在此背景下，“河長(zhǎng)制”被作為地方環(huán)境治理的創(chuàng)新模式獲得廣泛推廣。
“河長(zhǎng)制”最初因太湖藍(lán)藻事件而在江蘇發(fā)端，后被作為有益經(jīng)驗(yàn)而在全國(guó)推廣。這種制度的要點(diǎn)在于：各省（自治區(qū)、直轄市）設(shè)立總河長(zhǎng)，由黨委或政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任；各省（自治區(qū)、直轄市）行政區(qū)域內(nèi)主要河湖設(shè)立河長(zhǎng)，由省級(jí)負(fù)責(zé)人擔(dān)任；各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)均分級(jí)分段設(shè)立河長(zhǎng)，由同級(jí)負(fù)責(zé)人擔(dān)任。各級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作。尤其是河流治理的規(guī)劃編制、督促和落實(shí)人員、項(xiàng)目以及資金的到位。“河長(zhǎng)制”之所以取得顯著效果的原因在于：其一，它將環(huán)境治理尤其是河流治理的目標(biāo)和責(zé)任細(xì)致落實(shí)到了地區(qū)行政首長(zhǎng)身上，既確保了環(huán)境治理的權(quán)威性，也使資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)被切實(shí)納入各級(jí)政府工作的考核評(píng)價(jià)體系；其二，它有效促成了河流水域的協(xié)同共治，這種協(xié)同共治不僅含括不同地區(qū)，也含括不同部門之間的聯(lián)動(dòng)。因?yàn)槭〖?jí)政府首長(zhǎng)作為總河長(zhǎng)，而不同級(jí)別的政府首長(zhǎng)和涉水各部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任不同層級(jí)的“河長(zhǎng)”，地區(qū)和部門沖突通過(guò)聯(lián)席會(huì)議予以協(xié)調(diào)和解決，由此也促成了水環(huán)境跨流域跨部門的協(xié)同治理；其三，它還創(chuàng)新性地引入了地方在環(huán)境治理上的“黨政同責(zé)”機(jī)制，即黨委主要領(lǐng)導(dǎo)同樣需作為河長(zhǎng)承擔(dān)生態(tài)治理責(zé)任。
“河長(zhǎng)制”獲得廣泛推廣后，在此基礎(chǔ)上又衍生出“河長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”的升級(jí)版協(xié)作機(jī)制。與此前的“河長(zhǎng)制”相比，這種協(xié)作機(jī)制嘗試通過(guò)納入檢察機(jī)關(guān)的司法作用，來(lái)進(jìn)一步提升“河長(zhǎng)制”在河湖系統(tǒng)保護(hù)和水生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善方面的效用發(fā)揮。而其基礎(chǔ)又是借助檢察公益訴訟制度。在各級(jí)河長(zhǎng)辦公室與檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合印發(fā)的有關(guān)協(xié)作機(jī)制如何展開(kāi)的指導(dǎo)性意見(jiàn)中，協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)、信息共享、辦案協(xié)作、聯(lián)合工作、日常聯(lián)絡(luò)等工作方式被作為協(xié)作機(jī)制的具體展開(kāi)形式漸漸形塑出來(lái)。所謂協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)，即各級(jí)河長(zhǎng)與檢察長(zhǎng)對(duì)水域治理的重點(diǎn)工作和重點(diǎn)案件，通過(guò)聯(lián)合巡查、聯(lián)席會(huì)議等方式進(jìn)行協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃；而信息共享和辦案協(xié)作則強(qiáng)調(diào)雙方在案件線索、巡查結(jié)果和整改反饋等方面都應(yīng)互相溝通、雙向移送；聯(lián)合工作、日常聯(lián)絡(luò)也旨在確保這種協(xié)同機(jī)制能夠有效發(fā)揮作用。
目前，“河長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”的治理模式已在全國(guó)范圍內(nèi)獲得廣泛推廣，被認(rèn)為拓寬了檢察公益訴訟的案件來(lái)源，且提升了檢察監(jiān)督的效能。生態(tài)環(huán)境公益訴訟一直以來(lái)都是檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化行政公益訴訟的重點(diǎn)范疇。行政訴訟法第25條的規(guī)定也同樣意味著檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面所應(yīng)承擔(dān)的積極職責(zé)，它與檢察機(jī)關(guān)對(duì)于生態(tài)環(huán)境資源刑事犯罪的追究以及提起環(huán)境民事公益訴訟一起，成為檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境方面所應(yīng)承擔(dān)的積極司法保障職能。
與其他的檢察公益訴訟相比，建立“河長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”制度之后的環(huán)境檢察公益訴訟表現(xiàn)出如下特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)：其一，它將檢察行政公益訴訟的前置程序與恢復(fù)性司法理念在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域予以有效整合。檢察公益訴訟的前置程序意味著，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)“違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟”。此項(xiàng)前置程序設(shè)置的原因主要在于在檢察行政公益訴訟被提起之前，為行政機(jī)關(guān)提供再次履職的機(jī)會(huì)，由此保障程序經(jīng)濟(jì)和節(jié)約司法資源。但在環(huán)境公益訴訟中，前置程序的運(yùn)用本質(zhì)上還有盡早完成環(huán)境修復(fù)，避免污染擴(kuò)大的考慮。這一點(diǎn)也是“恢復(fù)性司法理念和實(shí)踐”在近期的檢察公益訴訟工作中被予以特別強(qiáng)調(diào)的背景，而“河長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”的有效聯(lián)動(dòng)、協(xié)作辦案也被證明，能夠有效破解生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域恢復(fù)性司法的難題；其二，生態(tài)環(huán)境治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要國(guó)家機(jī)關(guān)上下一體推動(dòng)。“河長(zhǎng)制”所調(diào)動(dòng)的主要是行政資源和行政系統(tǒng)，此外還主要通過(guò)“黨政同責(zé)”將各級(jí)黨組織納入生態(tài)環(huán)境的治理體系。“河長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”制度則在此基礎(chǔ)上納入了司法系統(tǒng)，強(qiáng)化了生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的司法責(zé)任與司法保護(hù)，由此也使生態(tài)環(huán)境的國(guó)家綜合治理體系更加完備；其三，這種創(chuàng)新性制度的出現(xiàn)也同樣推進(jìn)了檢察行政公益訴訟制度的具體塑成與細(xì)化。我國(guó)的檢察行政公益訴訟確立時(shí)間尚短，制度也僅是初具端倪，因此需結(jié)合各個(gè)領(lǐng)域的具體實(shí)踐進(jìn)行形塑和磨礪。而“河長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”制度的實(shí)踐恰好為生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟的制度塑成提供了場(chǎng)域和基礎(chǔ)。在推行這種協(xié)作制的過(guò)程中，最高檢曾出臺(tái)《關(guān)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶檢察機(jī)關(guān)辦理長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境資源案件加強(qiáng)協(xié)作配合的意見(jiàn)》，明確跨省案件統(tǒng)一管轄和線索移送等五個(gè)方面20條具體措施。為解決生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域案件鑒定難、費(fèi)用高的問(wèn)題，最高檢還增加環(huán)境資源領(lǐng)域?qū)I(yè)鑒定機(jī)構(gòu)，推出檢察公益訴訟中不預(yù)收鑒定費(fèi)的鑒定機(jī)構(gòu)。此外，各地檢察機(jī)關(guān)還堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，通過(guò)“建立臺(tái)賬、拉條掛賬、整改銷號(hào)”等獨(dú)具特色的制度，形成符合本地方特點(diǎn)的環(huán)境治理手段，并推進(jìn)生態(tài)環(huán)境資源問(wèn)題的集中治理。而在檢察系統(tǒng)內(nèi)部，同樣針對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題的擴(kuò)散性特點(diǎn)而進(jìn)行跨省域的檢察協(xié)作與檢察保護(hù)，例如重慶、四川、云南、貴州四省市檢察機(jī)關(guān)共建的赤水河、烏江流域跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢察協(xié)作機(jī)制。上述制度創(chuàng)新都為我國(guó)檢察行政公益訴訟的持續(xù)推進(jìn)和制度提升提供基礎(chǔ)。
但任何制度創(chuàng)新都會(huì)遭遇實(shí)施困難，也需要在化解與克服困難時(shí)再反復(fù)進(jìn)行制度整飭與調(diào)試。從目前既有的“河長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”制度的實(shí)踐來(lái)看，這一制度的有效運(yùn)作同樣遭遇如下問(wèn)題：其一，行政與司法的協(xié)作尚未在檢察行政公益訴訟的制度框架下具體形成。盡管“河長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”制度的核心在于行政與司法的協(xié)作機(jī)制，但目前實(shí)踐中的這種協(xié)作只是通過(guò)聯(lián)合巡查、聯(lián)席會(huì)議等工作聯(lián)絡(luò)方面展開(kāi)，并未形成有利于環(huán)境檢察公益訴訟有效開(kāi)展的具體制度。也因此制度化水平不夠，行政與司法的協(xié)作就常常出現(xiàn)協(xié)作不深入、信息共享不及時(shí)、聯(lián)動(dòng)辦案不緊密等問(wèn)題，也常常流于協(xié)作的形式；其二，在檢察系統(tǒng)內(nèi)部，檢察行政公益訴訟被作為生態(tài)檢察工作的重要一環(huán)予以強(qiáng)調(diào)，檢察系統(tǒng)也著力于促成以刑事檢察、公益訴訟檢察為主導(dǎo)，民事檢察、行政檢察為補(bǔ)充的基本格局，但刑事檢察與公益訴訟檢察如何有效銜接，尤其是與行政公益訴訟如何銜接，目前同樣未達(dá)成制度性共識(shí)和統(tǒng)一處理方式；其三，無(wú)論是“河長(zhǎng)制”還是“河長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”制度，都根據(jù)環(huán)境治理的跨區(qū)域特點(diǎn)，著眼于建立跨區(qū)域的協(xié)作機(jī)制。但相比行政系統(tǒng)內(nèi)部的跨區(qū)域協(xié)作，跨區(qū)域檢察辦案卻遭遇很多制度性障礙。例如，跨區(qū)域司法大數(shù)據(jù)共享、分析和應(yīng)用機(jī)制尚未有效建立，對(duì)跨省市環(huán)境犯罪和違法的空間分布和轉(zhuǎn)移態(tài)勢(shì)進(jìn)行細(xì)致分析、聯(lián)合發(fā)布數(shù)據(jù)分析報(bào)告，形成共管共治等機(jī)制尚不健全，跨省的環(huán)境行政公益訴訟由哪個(gè)檢察機(jī)關(guān)具體提起，如何協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境資源損害行為地和結(jié)果發(fā)生地的辦案訴求差異等，都成為亟須解決的問(wèn)題；其四，完整的檢察行政公益訴訟不可缺失的一環(huán)是由法院來(lái)對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起的檢察行政公益訴訟進(jìn)行審查，但目前的“河長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”制度因?yàn)橹攸c(diǎn)在于塑成行政與檢察的協(xié)作，因此在制度設(shè)計(jì)上未充分考慮法院的司法審判體制，這就導(dǎo)致某些創(chuàng)新性制度，例如跨流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢察機(jī)制與法院對(duì)于環(huán)境類案件的集中管轄之間相互抵牾，這也在很大程度上弱化了跨流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制所欲追求的整體化和系統(tǒng)性目標(biāo)。因此，從這個(gè)意義上說(shuō)，“河長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”制度的創(chuàng)新雖然在實(shí)踐中帶來(lái)積極成效，卻也需要不斷進(jìn)行實(shí)踐磨礪和制度調(diào)試。
京公網(wǎng)安備 11010802021286號(hào)