去年12月23日，廣州市立下河涌治理軍令狀，一年半內(nèi)投入486億治水的豪氣全國轟動(dòng)，被媒體稱為“一天投入一個(gè)億”的治水行動(dòng)。
豪氣干云的開頭之后，5個(gè)多月來，廣州河涌整治行動(dòng)陷入一片沉寂。有網(wǎng)民納悶：難道治水行動(dòng)這么快就偃旗息鼓了?
實(shí)際上，一場“暗戰(zhàn)”正在平靜的水面下進(jìn)行著。如同不少重大公共工程一樣，廣州河涌整治行動(dòng)也陷入了征地拆遷“持久戰(zhàn)”。
征地拆遷已經(jīng)不僅關(guān)乎治水，也考驗(yàn)著一座城市的法治程度和文明指數(shù)，更是一個(gè)拷問社會(huì)的問題，關(guān)于如何“擺平”公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系。
為了在明年亞運(yùn)前完成河涌水環(huán)境綜合整治，廣州必須與今年9月之前基本完成相關(guān)征地拆遷工作。在這個(gè)靜悄悄的黎明里，潛伏著大與小的博弈、公與私的爭論、情與法的躊躇……
“賭博心理”VS討價(jià)還價(jià)
“一畝地要價(jià)一棟別墅”
廣州市治水辦專家鄭航桅說，治水最難的不是技術(shù)，而是征地拆遷。廣州可以借鑒國際國內(nèi)很多成功的治水經(jīng)驗(yàn)，但短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行如此大規(guī)模征地拆遷，廣州只能“先行先試”。
廣州全市河涌有121條，總長388.52公里。一般來說，河涌兩側(cè)6米以內(nèi)是“截污紅線”，要敷設(shè)截污管道，因此河涌兩側(cè)6米內(nèi)的建筑無論是否違章一律拆除。僅廣州中心城區(qū)最主要的20條河涌，其“6米必拆范圍”內(nèi)的建筑面積就達(dá)到80萬平方米。此外，污水處理廠、人工湖、調(diào)水補(bǔ)水工程都涉及大量的征地拆遷，拆遷總量難以統(tǒng)計(jì)。
征地拆遷在農(nóng)村遭遇搶種風(fēng)。白云區(qū)大朗村，這里是石井河污水處理廠進(jìn)場總管必經(jīng)之地。今年1月，廣州市治水辦工作人員到村里悄悄進(jìn)行實(shí)地勘察，敏感的居民望風(fēng)而動(dòng)，知道這里即將征地，馬上在征地范圍內(nèi)種滿了密密麻麻的桃花樹和細(xì)葉榕樹苗。
在農(nóng)用地征地補(bǔ)償中，按照青苗補(bǔ)償辦法，菜地每畝補(bǔ)償3000元左右，而樹木則是按棵補(bǔ)，最高每棵可以補(bǔ)貼2000元，如果這樣算下來，一畝地要補(bǔ)償500多萬元。
5月中旬，記者再次來到大朗村，發(fā)現(xiàn)菜地里的樹苗已經(jīng)長出郁郁蔥蔥的葉子。對(duì)此，大朗村的村民直言不諱：“都是為了多弄一點(diǎn)賠償款。”村民黃某說，鄰村白云湖征地拆遷，每畝菜地獲得10萬元征地補(bǔ)償款，凡是家里征了地的都發(fā)了財(cái)。
“但是誰知道他們這次對(duì)樹苗補(bǔ)不補(bǔ)呢？”村民徐叔不像村里的年輕人那么樂觀。他聽說，治水辦的人來勘察的時(shí)候已經(jīng)拍了照片，證明這些地之前是菜地，并且聲明不會(huì)對(duì)之后種植的樹苗進(jìn)行補(bǔ)償。徐叔說：“現(xiàn)在就當(dāng)是賭博了，賭贏了就可以賺很多！”
那邊廂，市治水辦抱怨村民要價(jià)過高。一位官員說：“有的村一畝地要價(jià)幾百萬元，等于征一畝地要補(bǔ)一棟別墅！”
白云湖是廣州規(guī)劃中最大的人工湖，該湖建成后將引北江水補(bǔ)充石井河，改善石井河黑臭的現(xiàn)象。但目前白云湖的征地也陷入膠著狀態(tài)，該湖征地拆遷涉及石井河上游十多個(gè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)社。先簽約的幾個(gè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)社達(dá)成的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，后簽約的標(biāo)準(zhǔn)高，這樣一來先簽約的又不干了，還沒簽約的經(jīng)濟(jì)聯(lián)社則在觀望中……
城區(qū)征地同樣不易。據(jù)了解，廣州市國土房管局2004年曾經(jīng)制訂過廣州市8個(gè)中心城區(qū)的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但目前廣州市的房價(jià)比2004年已經(jīng)翻了1倍。評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估價(jià)又往往與居民的心理價(jià)位有差距，導(dǎo)致居民與政府協(xié)商時(shí)有一種不信任感，這無疑為協(xié)商制造了障礙。
越秀模式VS海珠模式
利益引導(dǎo)和行政協(xié)調(diào)“兩條腿走路”
一位參與治水的官員對(duì)記者說：“我看到街上的報(bào)紙封面都打出標(biāo)題，說越秀區(qū)治水征地每平方米補(bǔ)1.3萬元，我的反應(yīng)就是：‘哎呀！這會(huì)不會(huì)抬高全市的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)？會(huì)不會(huì)鼓勵(lì)某些人漫天要價(jià)？’”
目前，廣州市河涌整治征地拆遷工作基本交由各區(qū)分頭進(jìn)行，而進(jìn)展較快的兩個(gè)區(qū)分別是越秀區(qū)和海珠區(qū)，然而兩區(qū)推動(dòng)征地拆遷工作的方式卻略有不同，分別形成了“越秀模式”和“海珠模式”。
越秀區(qū)東濠涌在古時(shí)曾是廣州的護(hù)城河，如今卻是幾近干涸的半封閉水溝。為加快東濠涌等河涌的征地拆遷，今年3月19日，越秀區(qū)出臺(tái)《越秀區(qū)河涌綜合整治沿線房屋拆遷補(bǔ)償細(xì)則》，規(guī)定住宅拆遷補(bǔ)償?shù)陀?000元/平方米；同時(shí)，只要業(yè)主在今年7月31日之前搬遷并交出被拆遷房屋，按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，就可獲得最高每平方米13360元的補(bǔ)償。#p#分頁標(biāo)題#e#
最近記者在越秀區(qū)回訪時(shí)了解到，從3月19日政策出街后至今的55個(gè)工作日內(nèi)，該區(qū)已有576戶拆遷戶簽訂了補(bǔ)償協(xié)議。許多居民表示，為了得到高額補(bǔ)償，會(huì)盡力在期限之內(nèi)交出房子。
業(yè)主們獲得的將是高額補(bǔ)償。記者在越秀區(qū)建設(shè)局看到一份已簽訂的拆遷補(bǔ)償協(xié)議：該房屋面積約56平方米（住宅、框架結(jié)構(gòu)），房屋補(bǔ)償價(jià)為50.12萬元，按期搬遷獎(jiǎng)勵(lì)25.45萬元，房屋搬遷費(fèi)、有線電視等其他費(fèi)用8600元，總補(bǔ)償價(jià)約76萬元。業(yè)主獲得的補(bǔ)償款足夠其在相近地段購買樓齡更短的二手房（東濠涌沿線被征地住宅樓齡多在20年，而均價(jià)僅6000元左右）。
越秀區(qū)征地拆遷以“利誘”取得破局，代表了征地拆遷中的一種思路——征地拆遷其實(shí)就是利益問題，老百姓能獲得越好的利益，征地拆遷也就越順利。但越秀區(qū)的做法也引起了一些爭議。
越秀區(qū)有關(guān)部門解釋說，8000/平方米的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)符合目前越秀區(qū)房價(jià)的現(xiàn)狀，而適當(dāng)?shù)墓膭?lì)措施也是為治水爭取寶貴的時(shí)間。滿堂紅地產(chǎn)研究部總監(jiān)龍斌從地產(chǎn)專業(yè)人士的角度指出，在征地拆遷中，被拆遷方實(shí)際上一直處于弱勢地位，越秀區(qū)的案例其實(shí)是為今后重大項(xiàng)目征地拆遷提供了一個(gè)大方向，即公共利益與個(gè)人利益需要找到“合理的平衡點(diǎn)”，政府應(yīng)該聘請(qǐng)公正的機(jī)構(gòu)評(píng)估房價(jià)，以此保障居民的利益。
而海珠區(qū)的征地拆遷則體現(xiàn)了較高的行政能力和協(xié)調(diào)能力。該區(qū)征地拆遷最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為3700元/平方米。其中，康樂涌是海珠區(qū)最主要的污染河涌之一，4月中旬海珠區(qū)政府已經(jīng)于康樂村周邊村達(dá)成征地拆遷協(xié)議。
過程中也有阻力。比如鳳陽街道的拆遷戶普遍存在觀望心態(tài)，街道工作人員選出兩戶最容易“突破”的居民，率先迅速簽訂征地拆遷補(bǔ)償協(xié)議，有了這兩戶做“先例”，其他居民也紛紛簽訂了協(xié)議。南洲街道則出現(xiàn)了抵觸心理較強(qiáng)的被拆遷戶，街道于是發(fā)動(dòng)其親朋好友、村社領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行耐心勸說，最終使同意簽約。
有專家指出，“越秀模式”代表的“利益引導(dǎo)”，和“海珠模式”所代表的“行政協(xié)調(diào)”其實(shí)是一枚硬幣的兩面，一個(gè)人的兩條腿。一方面，利益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)越來越市場化、補(bǔ)償機(jī)制越來越規(guī)范化是必然的趨勢；另一方面，征地拆遷仍然是國家行為而非土地買賣，因此行政協(xié)調(diào)也必不可少。只不過，利益引導(dǎo)耗費(fèi)資金成本，而行政手段往往耗費(fèi)時(shí)間成本。
公權(quán)VS私權(quán)
先行先試探索法律解決途徑
在利益引導(dǎo)和行政協(xié)調(diào)之外，廣州治水征地拆遷也在尋找法律救濟(jì)途徑。廣州市法制辦成立了由30名優(yōu)秀律師組成的顧問團(tuán)，顧問團(tuán)的其中一項(xiàng)任務(wù)，就是為治水征地拆遷提供法律顧問服務(wù)。
針對(duì)征地拆遷過程中搶種事件頻發(fā)的問題，前不久廣州市法制辦專題做出研究，建議各區(qū)在征地之前對(duì)地塊現(xiàn)狀進(jìn)行拍照或攝影取證。根據(jù)廣州市政府2008年底發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)河涌綜合整治和污水處理工程建設(shè)的通告》(穗府[2008]53號(hào))第六條規(guī)定：“本通告發(fā)布之日起，對(duì)建設(shè)工程用地范圍內(nèi)的新建建（構(gòu)）筑物和建（構(gòu)）筑物的擴(kuò)建部分以及新栽種的植物不予補(bǔ)償。”
通過這一方法廣州已經(jīng)成功化解數(shù)起搶種事件。車陂涌的氮肥新村污水管道工程，在污水管道必經(jīng)路段，被棠東村在僅有的1429平方米施工用地上搶種了10637棵經(jīng)濟(jì)樹木。村民每畝征地補(bǔ)償款要價(jià)三四百萬元，但最后接受了政府的補(bǔ)償：每畝補(bǔ)償20萬元。
廣東打通律師事務(wù)所律師李朔對(duì)此提出了一種補(bǔ)充意見。他認(rèn)為，在自留地上種植什么品種的作物是農(nóng)民的權(quán)利也是自由。如果要認(rèn)定某些作物是搶種的，不在補(bǔ)償范圍，征地部門除了舉證作物種植時(shí)間是在征地紅線劃定以后，還要舉證農(nóng)民確知其農(nóng)地在征地范圍內(nèi)而惡意搶種。如果具體征地范圍沒有在村里公示，就不能認(rèn)定村民是惡意搶種。
這個(gè)例子說明征地拆遷的法律困境。李朔指出，我國法律對(duì)私有權(quán)限沒有明確界定，而行政權(quán)力則有各種實(shí)施細(xì)則，行政權(quán)力的可實(shí)現(xiàn)性明顯高于私權(quán)，造成行政權(quán)力侵犯私權(quán)的事例時(shí)有發(fā)生。另一方面，同樣也是因?yàn)樗接袡?quán)限沒有法典可依，公私權(quán)博弈只能靠協(xié)商，以求達(dá)成一致意見，除此之外沒有什么法律途徑。“人家有權(quán)利開價(jià)，政府對(duì)此心知肚明，所以不管對(duì)方開多高的價(jià)都要談。”
廣州市法制辦主任吳明場對(duì)此有自己的思考。“我們過于忽視個(gè)人權(quán)益，確實(shí)有侵犯個(gè)人合法權(quán)益的事情。以‘重慶釘子戶’事件為標(biāo)志，個(gè)人權(quán)益得到極大的重視。但這也容易從一個(gè)極端走到另一個(gè)極端。公共權(quán)力凌駕于個(gè)人權(quán)益，這肯定是不行的；但如果個(gè)人權(quán)益極度膨脹，社會(huì)就沒有發(fā)展。”#p#分頁標(biāo)題#e#
吳明場指出，國務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中保留了政府“行政強(qiáng)拆”的權(quán)利，但近年來廣州很少使用行政強(qiáng)拆，只把它作為最后的手段。這體現(xiàn)出廣州運(yùn)用行政手段非常慎重，但很多重大工程進(jìn)展困難重重。“上海市每年行政強(qiáng)拆有1000多宗，南京市每年也有上百宗。 ”
廣州大學(xué)法學(xué)院副院長劉興桂教授指出，行政強(qiáng)拆等強(qiáng)制手段政府應(yīng)當(dāng)慎用。現(xiàn)階段公權(quán)與私權(quán)的博弈仍然表現(xiàn)為政府強(qiáng)勢，《物權(quán)法》對(duì)私有權(quán)限的界定很抽象，正好說明了這一點(diǎn)。他呼吁政府在覺得過程中多讓民眾參與，避免“濫用公權(quán)”。
訪談
廣州大學(xué)法學(xué)院副院長劉興桂建言
討價(jià)還價(jià)“信”為先
擺平拆遷慎用“強(qiáng)”
記者：在公共工程的征地拆遷中，政府與居民難以就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致，而《土地管理法》中也缺乏實(shí)施細(xì)則，比如沒有明確評(píng)估是否應(yīng)當(dāng)由政府和居民共同聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)。您認(rèn)為法律在這方面應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)一步完善？
劉興桂：土地房屋征收主要是基于《土地法》和《物權(quán)法》的規(guī)定，但細(xì)則是各地政府制定的，各地政府出臺(tái)的政策、辦法決定了征地拆遷、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償談判程序等。當(dāng)然，出現(xiàn)分歧時(shí)由第三方評(píng)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估以確定參考標(biāo)準(zhǔn)已成慣例，但問題是評(píng)估機(jī)構(gòu)往往也會(huì)依據(jù)地方政府的文件，所以被拆遷人不滿意的多，這也是為什么很多糾紛到了法院還得再評(píng)估的原因。
我認(rèn)為，完善的方向在于：地方應(yīng)及時(shí)修改相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，最好與每年的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)掛鉤，此外成立評(píng)估專家委員會(huì)，對(duì)初次評(píng)估不服的，可以從專家?guī)熘羞x專家進(jìn)行復(fù)評(píng)。再不服，可以走仲裁或訴訟途徑。完美的辦法是沒有的，但這一程序可以緩解或消除一些糾紛。
記者：目前城市征地拆遷仍是國家行為，政府保留有行政強(qiáng)拆的權(quán)力，但是近年來廣州很少使用這種手段。您對(duì)此怎么看?
劉興桂：行政強(qiáng)拆雖效率很高（避免了漫長的訴訟、執(zhí)行過程），但合法性還是存在問題。另外，考慮社會(huì)穩(wěn)定和行政管理部門的責(zé)任，行政強(qiáng)拆還是少用為妙，但如涉及公共應(yīng)急事件和公共安全（如抗洪、救災(zāi)、重大政治軍事外交經(jīng)社會(huì)管理需要）等重大問題，也是可以用的，政府不要從一個(gè)極端（積極作為）轉(zhuǎn)向另一個(gè)極端（不作為）。
記者：在廣州市的征地拆遷中，出現(xiàn)了不少搶種現(xiàn)象，農(nóng)民希望以此獲得高補(bǔ)償。《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)用地征地仍然按照年平均畝產(chǎn)值的倍數(shù)計(jì)算，但城市內(nèi)農(nóng)用地的實(shí)際價(jià)值早已不是用畝產(chǎn)值可以衡量的。有官員呼吁農(nóng)用地與國有土地“同地同價(jià)”，您認(rèn)為這在法律上有什么實(shí)現(xiàn)的路徑?
劉興桂：我認(rèn)為農(nóng)用地價(jià)值評(píng)估也可以突破平均畝產(chǎn)的限制。我國土地的分類制度把農(nóng)地和建設(shè)用地區(qū)分開來，其實(shí)這是一個(gè)半邊道理：給農(nóng)民補(bǔ)償時(shí)時(shí)按農(nóng)地，出讓拍賣時(shí)賣的卻是建設(shè)用地的價(jià)。我認(rèn)為法律上可以設(shè)立商業(yè)征拆應(yīng)按土地市場評(píng)估價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆绞剑步ㄔO(shè)項(xiàng)目征拆不宜如此規(guī)定。
記者：有人說“重慶釘子戶”事件發(fā)生后，公眾過分注重個(gè)人利益，漠視公共利益，漫天要價(jià)和搶種搶建就是例證。您認(rèn)為當(dāng)前公眾和政府對(duì)于公權(quán)與私權(quán)的認(rèn)識(shí)有什么變化？
劉興桂：一些議論是沒有道理的，現(xiàn)在還是政府強(qiáng)勢。公共利益的認(rèn)識(shí)和界定是一個(gè)法律問題，更是一個(gè)政治的和社會(huì)的問題，主動(dòng)權(quán)還是在政府手上，立法上《物權(quán)法》規(guī)定只能如此抽象，法律有限而生活無限。政府應(yīng)當(dāng)建立決策的民主參與和科學(xué)決策的程序，不要看著地圖就劃出征拆范圍，要聽取意見，尊重私權(quán)，尊重多數(shù)人合理意見，科學(xué)論證，拋棄局部和部門利益、短期利益考慮，并履行法定的、公開的程序進(jìn)行，容許相對(duì)人異議、抗辯或選擇訴訟等其他救濟(jì)途徑。一定要克服“公權(quán)無限”的舊有觀念，沒有法律依據(jù)和人民支持的公權(quán)行使很容易蛻變?yōu)?ldquo;濫用公權(quán)”。
本報(bào)記者 曾妮
中心城區(qū)治水征地進(jìn)展
越秀
廣州中心城區(qū)越秀區(qū)到明年將完成四大河涌綜合整治工程。今年3月中旬，《越秀區(qū)河涌綜合整治沿線房屋拆遷補(bǔ)償細(xì)則》正式出臺(tái)。從3月19日政策出街后至今的55個(gè)工作日內(nèi)，已有576戶拆遷戶簽訂了補(bǔ)償協(xié)議，相當(dāng)于每天新增10戶拆遷戶簽訂協(xié)議。
海珠
至2010年，海珠區(qū)將完成7條主要河涌、2條一般河涌的綜合整治，總長達(dá)32.2公里;興建蓄洪補(bǔ)水人工湖（海珠湖）1個(gè)；水浸街治理65處等。目前，海珠治水任務(wù)已完成近三成。其中，黃埔涌和龍?zhí)队烤C合整治工程已基本完工，西碌涌、石榴崗河、磨碟沙涌整治已進(jìn)場施工；琶洲涌整治工程正在進(jìn)行施工招標(biāo)；康樂涌、赤沙涌、北濠涌綜合整治工程正在進(jìn)行初步設(shè)計(jì)，計(jì)劃6月底前全部進(jìn)場施工。海珠湖正在組織勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)工作，計(jì)劃6月底前穩(wěn)定設(shè)計(jì)方案。
荔灣
荔灣列入本次整治的共30條，12綜合整治河涌方面：花地河、大沙河綜合整治工程已基本完工，其余10條主要河涌的選址意見書已全部批出，目前正在辦理用地預(yù)審。#p#分頁標(biāo)題#e#
荔灣已于今年1月份起全面開展對(duì)調(diào)水補(bǔ)水項(xiàng)目、主要河涌、一般河涌施工用地范圍的征地拆遷摸查工作，并著手征地拆遷各類手續(xù)的辦理。目前大部分主要河涌的征地拆遷概算已經(jīng)審核，所有河涌正在進(jìn)行動(dòng)遷，其中已有7條河涌共簽訂了70多戶拆遷補(bǔ)償協(xié)議。目前具備條件正在進(jìn)行施工及推進(jìn)的項(xiàng)目有14項(xiàng)。荔灣區(qū)農(nóng)水局稱，有些河涌不需征地拆遷，而是從村里借地，等施完工后再恢復(fù)原貌。
天河
天河區(qū)共有5條河涌整治任務(wù)，主要以車陂涌為主，車陂涌全長25.4公里，從南至北貫穿整個(gè)天河區(qū)，全線大部分沒有進(jìn)行整治，未整治長度為全區(qū)之最，占用河道河岸建筑物為區(qū)內(nèi)河涌之最，保護(hù)人口為區(qū)內(nèi)河涌之最，灌溉面積為天河區(qū)河涌之最。
目前，該涌的征地拆遷已完成66%，已簽訂征地拆遷協(xié)議56份，其中，征地385.17畝，借地17909.02平方米，拆除房屋29650.18平方米，完成投資16,597萬元。其余4條河涌，即譚村涌、程界涌、棠下涌和深涌四條河涌目前正在進(jìn)行征地拆遷摸查工作。
白云區(qū)
大坦沙、江高石井、龍歸、竹料污水處理系統(tǒng)已簽訂征地拆遷協(xié)議471份，總面積（征地373.69畝，借地6488006平方米）。已支付征地拆遷款4.683579億元。目前已完成征地拆遷計(jì)劃85%。
獵德污水處理系統(tǒng)已簽訂征地拆遷協(xié)議55份，總面積（征地163.77畝，拆遷86321.97平方米），已支付征地拆遷款3.38599083億元，預(yù)計(jì)總支付5.4億元。目前已完成征地拆遷計(jì)劃68.2%。
黃埔區(qū)
截至5月，黃埔區(qū)已經(jīng)簽訂征地拆遷協(xié)議面積達(dá)到65000平方米，已支付征地拆遷款208億元。
閆業(yè)偉 劉靜 胡良光 陶達(dá)嬪 姚藝曲
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