當(dāng)PPP成為年度熱詞，在人們的概念里“公私合營(yíng)”就是政府與私人資本的合作。但是相比民營(yíng)資本，我國(guó)擁有大量實(shí)力雄厚的國(guó)企，在需要巨額資金和技術(shù)投入的社會(huì)公用事業(yè)中一直扮演著重要角色。因此，業(yè)界普遍認(rèn)可地方政府與外來的國(guó)企之間的合作也屬于PPP。并且，這種形式占據(jù)了我國(guó)目前PPP應(yīng)用的80%。
當(dāng)然，國(guó)企亦是獨(dú)立的企業(yè)法人，也有盈利的要求。政府在公用項(xiàng)目建設(shè)中可以為企業(yè)提供怎樣的資源、補(bǔ)貼、權(quán)益，保障其有一定的牟利空間，也是外來國(guó)企與地方政府“牽手”前最為關(guān)心的。
近期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者詳細(xì)了解了銀川供水股權(quán)轉(zhuǎn)讓與增資項(xiàng)目，該項(xiàng)目是銀川市與外來的國(guó)企——中鐵一局、天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保合作的PPP項(xiàng)目，從這個(gè)項(xiàng)目中，我們既可以看到外來的國(guó)企想要什么，也可以看到地方政府在推進(jìn)基礎(chǔ)公共設(shè)施的PPP項(xiàng)目時(shí)要注意什么。
政府與國(guó)企之間的PPP項(xiàng)目
在PPP模式中，第一個(gè)P指的是Public，即“公”，指政府。而第二個(gè)P則是Private，即“私”。而在中國(guó)，有央企和地方國(guó)企的存在。目前我國(guó)業(yè)界普遍認(rèn)可的PPP模式，除了政府與純民間資本的合作，也包括與不受簽約政府所直接管控的央企之間的合作。多年從事PPP業(yè)務(wù)咨詢的大岳咨詢總經(jīng)理金永祥告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，“可以說就我國(guó)目前7、8千個(gè)PPP項(xiàng)目來講，政府與國(guó)企合作的占80%。”銀川供水股權(quán)轉(zhuǎn)讓與增資項(xiàng)目就是這種合作模式的成功案例之一。
銀川市自來水有限責(zé)任公司曾經(jīng)是銀川市最大的供水企業(yè)，其前身為銀川市自來水總公司，由銀川市國(guó)資委持有100%股權(quán)。為改革城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制、盤活國(guó)有存量資產(chǎn)、探索城市市政公共事業(yè)的新模式，銀川市委、市政府規(guī)劃和制定了銀川市自來水公司改制重組方案。2009年底，中鐵一局與天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保聯(lián)合體中標(biāo)銀川自來水公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓與增資項(xiàng)目，并獲得增資重組后新公司49%的產(chǎn)權(quán)。
眾所周知，中鐵一局是一家國(guó)內(nèi)知名的鐵路、公路、地鐵等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大型施工企業(yè)，為什么搞起了水務(wù)？為什么會(huì)和天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保聯(lián)合拿下這個(gè)城市供水項(xiàng)目？中鐵一局水務(wù)部副總經(jīng)理蓋蕓在在日前由中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作（PPP）研究專業(yè)委員會(huì)舉辦的“中國(guó)PPP沙龍”內(nèi)部研討會(huì)上，娓娓道來該項(xiàng)目的始末。
“中鐵一局是一家經(jīng)驗(yàn)豐富、資質(zhì)齊全的專業(yè)化水務(wù)環(huán)保工程施工總承包企業(yè)。”蓋蕓說。“全方位做水務(wù)，是中鐵水務(wù)的戰(zhàn)略定位。企業(yè)改制重組合資經(jīng)營(yíng)中可能出現(xiàn)的問題，我們認(rèn)為也遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有我們的主營(yíng)業(yè)務(wù)——各類重大復(fù)雜工程建設(shè)項(xiàng)目的總承包管理復(fù)雜。”此外聯(lián)合體另一家成員——天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保股份有限公司，是中國(guó)首家以污水處理為主業(yè)的A、H股上市公司。其也涉足城市供水業(yè)務(wù)，2005年，曾以TOT模式運(yùn)營(yíng)了云南省曲靖市城市供排水總公司供水能力20萬立方米/日，具有一定的城市供水運(yùn)營(yíng)管理業(yè)績(jī)和經(jīng)驗(yàn)。
蓋蕓告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，對(duì)投資人而言，銀川供水項(xiàng)目本身存在一定的缺陷，如項(xiàng)目初期供水規(guī)模小，資產(chǎn)和人員規(guī)模大，運(yùn)營(yíng)成本高、效率低。且投資人不控股、難以有效控制合資公司經(jīng)營(yíng)管理，后續(xù)的體制改革、機(jī)制轉(zhuǎn)換和效率提升難度較大，而且投資人不能實(shí)行財(cái)務(wù)并表形成經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)。此外，由于國(guó)內(nèi)的一些城市水務(wù)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了高溢價(jià)轉(zhuǎn)讓，吊高了政府決策層的胃口，溢價(jià)轉(zhuǎn)讓的期望值普遍較高。這樣，使許多企業(yè)望而生畏，對(duì)供水項(xiàng)目參與熱情不高。在后續(xù)的合同制定中，中鐵一局針對(duì)此，逐一設(shè)計(jì)了合同條款，保障自身利益。
此外，該項(xiàng)目也有著特殊的交易背景。一來，2008年爆發(fā)了國(guó)際金融危機(jī)，國(guó)內(nèi)外一批企業(yè)資金鏈緊繃，不得不“捂緊錢袋子”、“抱團(tuán)過冬”，業(yè)內(nèi)企業(yè)參與能力、積極性和市場(chǎng)活躍度大大降低。二來，此前一些城市的水務(wù)項(xiàng)目高溢價(jià)轉(zhuǎn)讓在業(yè)內(nèi)引起熱議和爭(zhēng)論，政府對(duì)水務(wù)項(xiàng)目尤其是供水項(xiàng)目引進(jìn)外資心存疑慮，對(duì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓堅(jiān)持政府控股。境內(nèi)外許多企業(yè)也知難而退，參與者少。這些綜合的因素為中鐵一局做出參與競(jìng)標(biāo)的決定提供了條件。
政府一定不能開空頭支票
金永祥對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者說，銀川水務(wù)項(xiàng)目取得圓滿成功，主要原因是運(yùn)作規(guī)范。政府和企業(yè)的關(guān)系回歸到合同關(guān)系、一般的民商法律關(guān)系。政府具有良好的契約精神，企業(yè)參與的積極性才會(huì)提高。“過去數(shù)年一些地方政府在推PPP項(xiàng)目時(shí)，單純把這些項(xiàng)目當(dāng)成政府的融資工具，為了吸引社會(huì)資本參與就開出一系列‘空頭支票’，后期執(zhí)行不下去又頻繁違約，所謂的三贏局面最終演變成‘三輸’。”金永祥表示。
在成功中標(biāo)后，中鐵一局與天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保聯(lián)合體與國(guó)資委、建設(shè)局和其他相關(guān)部門簽訂了多項(xiàng)合同文件。包括《股權(quán)轉(zhuǎn)讓與增資協(xié)議》、《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》、《合資經(jīng)營(yíng)合同》、《合資公司章程》等。在保障社會(huì)資本自身利益方面，也有明確的規(guī)定。例如，關(guān)于水價(jià)調(diào)整的規(guī)定。雙方特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定，當(dāng)供水累計(jì)單位總成本增加或降低超過10%時(shí)，甲方應(yīng)協(xié)助政府按國(guó)家相關(guān)規(guī)定啟動(dòng)調(diào)價(jià)程序。從調(diào)價(jià)程序啟動(dòng)（合資公司提出成本監(jiān)審申請(qǐng)）之日起到完成調(diào)價(jià)程序（通過調(diào)價(jià)決定日）的時(shí)限不超過1.5年，對(duì)于因特殊情況不能及時(shí)完成調(diào)價(jià)程序并給乙方造成損失的，作為一般補(bǔ)償事件，由甲方給予乙方補(bǔ)償。
金永祥呼吁，在供水項(xiàng)目的PPP運(yùn)行上，水價(jià)是關(guān)鍵因素。而水價(jià)的調(diào)整涉及民眾的接受程度，往往說易行難。為了提供更好的公共服務(wù)，價(jià)格應(yīng)該回歸到和成本相對(duì)應(yīng)的水平上。
前5年甲方將享有的分紅讓渡給乙方也是合同中的一項(xiàng)規(guī)定。鑒于本項(xiàng)目資產(chǎn)和人員規(guī)模大、供水規(guī)模小，供水效率低，近10萬噸/日的工業(yè)自備井關(guān)閉的期限為5年等因素，政府做出了“甲方將其在合資公司成立5年（2011~2015）內(nèi)在合資公司享有的分紅讓渡給受讓方”的承諾。2011~2013年的紅利分配，已按上述約定兌現(xiàn)。
建緯（北京）律師事務(wù)所主任譚敬慧告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，一個(gè)好的模式設(shè)計(jì)和一個(gè)好的合同，不能只維護(hù)一方的權(quán)益，一定是具有可操作性的、高效的。如果只是一味保障政府的所有權(quán)益，那么這份合同只會(huì)是“看上去很美”，在操作中各種困難和障礙會(huì)接踵而至。
成果顯著
銀川中鐵水務(wù)集團(tuán)這家新的合資公司運(yùn)行4年有余，取得了可喜的成績(jī)。
對(duì)于政府而言，盤活了存量資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)增值。蓋蕓說，改制過程中，較轉(zhuǎn)讓前的自來水公司凈資產(chǎn)8.8億元增值約1.2億元，增值率14%；其中政府獲得了4億余元現(xiàn)金，有效地保證了其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)。
對(duì)于水務(wù)公司，企業(yè)自我投資能力得到增強(qiáng)，減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)。投資人向合資公司增加資本金1.0億元、公積金2.0億元，大大改善了資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，降低了財(cái)務(wù)成本，增強(qiáng)了自我投資發(fā)展實(shí)力。幾年來，合資公司自行投資1.8億元，擴(kuò)建水廠、鋪設(shè)管網(wǎng)、更新設(shè)備、收購(gòu)民營(yíng)自來水公司，共計(jì)新增供水能力8.5萬噸/日，相當(dāng)于一個(gè)縣的日供水量。
第二，提升了供水服務(wù)能力，緩解了用水緊張局面。通過增加項(xiàng)目投資、擴(kuò)大產(chǎn)能和改進(jìn)管理、改善服務(wù)，提升改善了銀川市供水能力和服務(wù)水平。2011年~2013年，日均供水量分別較上一年增長(zhǎng)11.5%、5.2%和10.9%。
第三，健全了內(nèi)部管控流程，提高了運(yùn)營(yíng)效率。對(duì)于財(cái)務(wù)報(bào)銷、資金撥付，合資公司建立了嚴(yán)格的審批程序，不符合制度規(guī)定的預(yù)算的支出與款項(xiàng)無法報(bào)銷和支付。3年多來，公司沒有新進(jìn)一名員工，供水規(guī)模擴(kuò)大了23.6%，員工總數(shù)由當(dāng)時(shí)的1193，減少到目前的957人。2013年職工平均年收入達(dá)到53441萬元，比合資前2010年的38422元增長(zhǎng)了15019元，增長(zhǎng)率39%。
對(duì)于投資方而言，蓋蕓介紹，截至今年8月，項(xiàng)目的整體收益率是6%，略高于銀行貸款利息。基于銀川供水量增長(zhǎng)的后發(fā)優(yōu)勢(shì)和水價(jià)改革的預(yù)期，日后收益率還會(huì)提高。
金永祥表示，在水務(wù)項(xiàng)目的PPP運(yùn)作上，企業(yè)對(duì)于污水處理項(xiàng)目比供水項(xiàng)目的熱情高很多，這是源于污水處理項(xiàng)目有清晰的邊界，政企雙方的權(quán)責(zé)容易劃分，并且盈利前景良好。如果在供水項(xiàng)目上，政企雙方能夠操作規(guī)范，社會(huì)資本投資的供水企業(yè)與政府劃清邊界，政府可以建立水價(jià)補(bǔ)貼補(bǔ)助機(jī)制的具體形式及標(biāo)準(zhǔn)，一樣可以獲得成功。
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