最近三個月內(nèi)，湘江正經(jīng)歷著從未有過的尷尬。頻繁爆發(fā)的重金屬污染事件，令其成為輿論眼中的“最沉重的河流”，而另一面，它近年的治理卻被治理者認為“三十年來未有的大進展”。三十年里，“湘江治理走了一個輪回”，其間的蹣跚舉步卻是中國地方政府環(huán)境治理的典型圖景。
圖：積重難返的歷史包袱，讓湘江治理就像這根探入湘江中的竹篙吃力而難探底。
最近三個月內(nèi)，湘江正經(jīng)歷著從未有過的尷尬。
頻繁爆發(fā)的重金屬污染事件，令其成為輿論眼中的“最沉重的河流”，而另一面，它近年的治理卻被治理者認為“三十年來未有的大進展”。
這樣的尷尬，還可以從兩個“特殊”的日子里佐證，6月15日，湖南省環(huán)保廳升格的好日子，當天爆發(fā)婁底雙峰鉻污染事件；7月3日，省委書記視察新環(huán)保廳辦公大樓，當天瀏陽爆發(fā)惡性鎘污染事件。
三十年里，“湘江治理走了一個輪回”，其間的蹣跚舉步，五味雜陳，利益糾葛，卻是中國地方政府環(huán)境治理的典型圖景。
三十年大輪回
“我們環(huán)保部門是睜一只眼閉一只眼”，領導總會糾正說“最好把兩只眼都閉上”。
1982年，肖永定畢業(yè)后進入湖南省湘潭市環(huán)境監(jiān)測站工作，恰逢國家在湖南啟動的湘江重金屬污染調(diào)查收尾。27年后的今年7月，肖永定又被通知到省發(fā)改委開會，主題仍然是湘江重金屬污染調(diào)查。
現(xiàn)在，肖已是湘潭市環(huán)保局總工程師，在那次會上，他“藝術”地說：“一方面說明我們孜孜不倦，另一方面也說明我們的效率太差。”
以今天沉重的湘江水比較，30年前改革開放前夜的二三類水質(zhì)令人留戀。
但也已現(xiàn)污染之虞，中科院地理研究所1979年的報告中已經(jīng)將其列為國內(nèi)污染最為嚴重的河流之一，而最早開啟重金屬污染調(diào)查的除了松花江，另一個就是湘江了。
在原湘潭市環(huán)保局局長黃常見看來，三十年湘江治理走了一個輪回，“八十年代初，就確定了四大污染，汞、鉛、砷、鎘，三十年后，還是這些東西；三十年前就確定了四大污染源，郴州的三十六道灣、衡陽的水口山、株洲的清水塘、湘潭的竹埠港，三十年后，重點還是這四個。”
湘江治理一度是湖南人的驕傲。1979年湖南省頒發(fā)了當時中國第一部省級制定的水環(huán)境保護條列《湘江水系保護暫行條例》。湖南更是早在上世紀70年代就有了環(huán)保機構(gòu)，為全國最早，“就是為了治理湘江”。
當年的受重視度和執(zhí)法環(huán)境至今令黃常見懷念，但治理卻未見多少實際進展。“那時候環(huán)保部門的執(zhí)法力度很強，但技術制約是個客觀困難，對重金屬污染的很多基本機理都仍在探索之中，資金、技術、人員，都是問題。”
八十年代中后期，沿著湘江，從郴州到岳陽，超過1600家大中型工礦企業(yè)林立在干支流兩岸，這使得“有色金屬之鄉(xiāng)”名副其實，也使得流域水質(zhì)急轉(zhuǎn)直下，1990年之后延續(xù)的十年里，湘江31個省控環(huán)境水質(zhì)監(jiān)測斷面中，超標斷面超過三分之二。
這十年里，環(huán)保部門地位日趨弱化，無力于挽湘江于重污，地方政府為招商引資，總是在文件中明確規(guī)定各類工業(yè)園區(qū)封閉管理，環(huán)保部門連門都進不去。
如今的一些看似鐵腕和創(chuàng)新的治理手段，當年已現(xiàn)雛形，這包括從1990年開始，14個地州市政府負責人已需要向省政府遞交環(huán)保責任書，推行環(huán)境保護目標責任制。
但在黃常見看來，這些大多停留在了口號上。工業(yè)園區(qū)淪為污染企業(yè)樂土的情形，在當時湘江流域非常普遍。“我從沒聽說哪個湘潭的領導因此被問責。”黃常見說。
在相當長的GDP和財政作為指揮棒的政績考核年代，環(huán)保顯然是一個次要話題，“這是環(huán)保政策不能落實的根源所在。”湖南省人大環(huán)資委副主任文志強 說。甚至到了2005年，一位基層環(huán)保局長還找他訴苦：爭取了幾年，環(huán)保局長好不容易爭取到了一次到縣委常委會做報告的機會，可是書記卻說，做報告可以， 但是不要提出人事和資金方面的要求，不研究。縣環(huán)保局長嘀咕：這兩個不研究還研究什么呢？
黃常見記得2000年前后，他還常跟市領導開玩笑，“我們環(huán)保部門是睜一只眼閉一只眼”，領導總會糾正說“最好把兩只眼都閉上”。
給省委書記的下馬威
“老大難，老大難，老大一動就不難。”
等到2006年，黃常見不得不把兩只眼睛都睜開了。
前一年歲末，松花江污染事件爆發(fā)，當時的國家環(huán)保總局局長被迫辭職，引發(fā)湖南官場一時震動，并被廣泛認為“把警察抓進監(jiān)獄，因為沒抓到賊”。
頗戲劇的是，幾乎同一時間，同樣一幕毫無征兆地發(fā)生在了湘江，是為“湘江鎘污染事件”。由于水利施工不當導致株洲冶煉廠含鎘廢水排入湘江，人口最密集的湘潭、長沙兩市飲用水源水質(zhì)受到不同程度污染。
2005年12月，新的省委書記張春賢才由交通部部長調(diào)任湖南，距離事發(fā)還不足滿月，“湘江毫不客氣地給了省委書記一個下馬威。”
新書記遭遇到了遍布地雷的湘江，到任的第二年，2006年，湖南省大小環(huán)境污染事故145起，其中較大以上的污染事故達17起，數(shù)字駭人，“這真正 觸動了省領導的神經(jīng)”，拉開了湘江治理的實質(zhì)性大幕，而此前，原湖南省環(huán)保局局長傅玉輝曾有過總結(jié)：湘江治理實質(zhì)性工作進展不大。
2006年12月，張春賢沒有與當?shù)仡I導打招呼，直接到了湘江邊，地方領導追來忐忑送別，張春賢一一叮囑，“不能反彈”。這竟是湖南歷史上第一位視察湘江污染的省委書記。
這一年也正是國家“十一五”規(guī)劃的第一年，國家首次將節(jié)能減排作為政府考核的硬指標，“從某種程度上說，2006年是湘江治理的元年”一位省領導對南方周末說。
湖南省人大常委會環(huán)資委的一位官員后來感慨：老大難，老大難，老大一動就不難。
在環(huán)保廳廳長蔣益民看來，2006年前后頻頻爆發(fā)的重大污染事故“既是壞事，又是好事”，由此催生了一輪輪針對湘江流域各個行業(yè)的行政執(zhí)法風暴，并 延續(xù)至今。由突發(fā)事件引發(fā)重拳治標，是一頗具中國特色的治理路徑，黃常見說，“此后，幾乎所有地方政府工作報告中都要涉及關停企業(yè)的數(shù)量。”
以2008年為例，湘江流域660家造紙企業(yè)一下子關停超過三分之二；郴州四大礦區(qū)198家企業(yè)全部關停到位。在郴州臨武縣副縣長劉帥的印象中，這兩年各種專項整治幾乎沒停過，而臨武正是湘江流域四大治理重點之一的三十六道灣所在地。
湖南省顯然還希望獲得更大的支持，并費盡心思，2009年全國兩會期間，湖南籍人大代表聯(lián)名建議將湘江納入國家的大江大河治理，“有的中央部門領導 甚至一度認為湘江的水質(zhì)很好，不需要國家治理”。作為配合，兩位有著中央履歷的主官張春賢和周強在北京展開了緊鑼密鼓的公關，最終促成。
而此前，北京對湖南來說很遙遠。在年近八旬的原湖南省環(huán)保局總工程師曾北危印象中，此前主政湖南的領導從未到北京有關部門申請過湘江治理的項目貸款。曾老先生曾無比羨慕的一個兄弟省份的段子是：時任的湖北省長，曾經(jīng)為了爭取項目貸款，在北京專程等了國家計委主任三天。#p#副標題#e#
別有用心的“挑刺”
“政府還不重視環(huán)保工作的時候，幸好他們在呼吁。”
沿襲著“老大一動就不難”的中國特色的邏輯，2006年初的湘江鎘污染事件也直接催生了當年4月的湖南省人大常委會執(zhí)法大檢查，以環(huán)保為執(zhí)法主題，副部級帶隊，這是歷史上第一次，“就是看湘江流域。”
最終的調(diào)查結(jié)果，付諸一份不留情面的匯報，環(huán)資委主任孫在田長達11頁的調(diào)研報告中，只有一頁紙是總結(jié)成績，其他都是問題，問題，還是問題。
盡管不那么令人愉悅，蔣益民仍心有戚戚，“尤其在政府還不重視環(huán)保工作的時候，幸好他們在呼吁”。
在副縣長劉帥的記憶中，此前類似的執(zhí)法檢查環(huán)資委每年都有，但“最終都只是在報告上，政府不動真格的，人大的監(jiān)督很難落實。”
2007年8月，省人大常委會一副主任在湘潭湘鄉(xiāng)市跟蹤檢查時發(fā)現(xiàn)，11家皮革加工企業(yè)的污水仍然直排漣水河。當天中午，副主任連飯都沒吃就離開了，湘鄉(xiāng)皮革城早已上過整改名單，屬于典型的“屢教不改”。
第二天，湘潭市委書記緊急趕到湘鄉(xiāng)，親自現(xiàn)場辦公，才痛下決心做出了“對11家皮革加工企業(yè)立即停產(chǎn)整頓”的決定。
遇到地方領導不聞不問時，環(huán)保部門指望人大，人大還得變著法子借力其他。
2007年，洞庭湖成功治理為湖南省博得國內(nèi)外不少贊譽——短短一年內(nèi)，湖區(qū)周邊的236家造紙企業(yè)關停234家，15日內(nèi)，洞庭湖水質(zhì)恢復到三類水質(zhì)，整治立竿見影。
外界廣為熟知的是溫家寶總理的批示拉開了洞庭湖治理序幕，而鮮為人知的是，其幕后一手導演這出將軍政府好戲的卻是省人大環(huán)資委。
事實上，早在2005年，人大代表孫在田和傅玉輝就曾聯(lián)名向省政府主要領導寫信，然而連續(xù)兩次的專項整治最終都死灰復燃，形勢所迫，二人決意公諸天 下。2006年9月，人大代表們徑自帶著新華社、人民日報等媒體暗訪洞庭湖，一個月后，一份“近百家造紙廠向洞庭湖直接排污”的內(nèi)參直接捅向國務院。
這才有了溫家寶總理的內(nèi)參批示，也才有了洞庭湖史上空前的治理戰(zhàn)爭。所幸的是，最終治理效果得到中央認可，也讓湖南省領導嘗到了“甜頭”，“對省領導繼續(xù)堅持湘江治理是一個鼓勵”。
這樣的“別有用心”，最近一次是今年7月，人大環(huán)資委再度出具《關于湘江流域水污染綜合整治情況的調(diào)研報告》，對政府強調(diào)的治理成績，并沒有完全領 情，甚至“苛刻”。“40個監(jiān)測斷面中，四類和劣五類水質(zhì)占到20％，湘江流域水質(zhì)仍未根本好轉(zhuǎn)。”調(diào)研報告的撰寫者、人大環(huán)資委辦公室副主任梁斌勛 說，“人大就是挑刺的。”
有意思的細節(jié)是，調(diào)研報告的數(shù)據(jù)選擇5月份，而未選用離撰寫報告更近的6月份，梁斌勛稱“別有用心”——6月份是湘江的豐水期，不能客觀代表湘江全年的水質(zhì)。
環(huán)保三年翻身
從“第三等級”邁入了“第一等級”。
2009年7月3日，省委書記張春賢到新落成的湖南省環(huán)保廳大樓視察，后來新聞顯示，當天瀏陽卻爆發(fā)惡性鎘污染事件，蔣益民和他所掌管的環(huán)保部門心中惴惴。
省委書記意外給予了毫不吝嗇的肯定：成績突出，非常滿意。蔣益民覺得這是書記在鼓勵自己放開手腳干。
這樣的變化早在三年前就開始了，省里召開經(jīng)濟形勢研究會，“發(fā)改委、財政講完就是環(huán)保跟國土”，足見地位的提升，而2006年一年，蔣益民就被書記單獨約見過七八次。
今年，湖南省機構(gòu)改革很多部門都還沒準備到位，湖南省環(huán)保局還是順利升格為廳，成為省政府的組成部門，“7月13日那天就單獨任命了環(huán)保廳長”。在外界看來，這樣的安排，基本等同于明著給環(huán)保部門撐腰，也釋放著政府對待湘江動真格的決心。
環(huán)保部門“靠山硬了”，“手中的權力大了”，對于這條憂心的江水，才能稍顯治理力量，除了延續(xù)經(jīng)年的罰款、停產(chǎn)整頓、關閉等常見的行政手段外，最大利劍就是“區(qū)域限批”，針對的是一些陽奉陰違的地方政府。
2007年4月，因為頂風對湘江流域一家企業(yè)越權審批，湘潭縣不幸成為“區(qū)域限批”的首次亮劍所指，該縣在長達半年多的時間內(nèi)所有項目一律不批，這給靠投資拉動增長的縣域經(jīng)濟無疑是致命一擊，“至今仍未走出亮劍帶來的陰影。”縣環(huán)保局長陳鐵平說。
而對于地方領導的仕途，亦是當頭棒喝，湘潭的主要領導甚至在深夜，電話吵醒環(huán)保局的總工程師肖永定，“老肖，向你請教一個問題，什么叫COD。”
兩年來，湖南省環(huán)保廳“區(qū)域限批”的利劍已經(jīng)用過多次，“考慮到形象的影響，才沒有一一曝光”。最近的一次，就是不久前發(fā)生鎘污染事件的瀏陽。
而隨著國家和省財政對于環(huán)保項目補貼和投入的增加，環(huán)保項目批復也成為省環(huán)保廳一項重要的權力。在湘江治理的專項整治中，蔣益民經(jīng)常和地方政府領導做起了“交易”：“不關企業(yè)，就別來找我要項目，要錢。”
這樣的硬身板，不談弱勢的90年代，就在三四年前也是難以想象的。
2005年，時任湘潭市環(huán)保局局長黃常見決心要關湘江邊上的一批污染企業(yè)，“分管工業(yè)的副市長看到我就頭疼，批評我沒有大局觀”。為了關閉竹埠港工 業(yè)園區(qū)的一家污染企業(yè)，他甚至要去找蹲點的市人大領導談心，磨蹭了兩個多月，才最終關了。直到2005年前，湘潭市環(huán)境監(jiān)察支隊的日常工作還都是“一邊看 著企業(yè)往湘江排污水，一邊去和企業(yè)討價還價排污費”。
對于省市兩級而言，環(huán)保系統(tǒng)的三年翻身確是從“第三等級”邁入了“第一等級”，但是，延至更基層的系統(tǒng)，現(xiàn)狀依舊嚴峻。
張家界桑植縣環(huán)保局21名編外工作人員全部靠收取排污費維持工資和工作運轉(zhuǎn)，省人大環(huán)資委主任孫在田說，“這種環(huán)保違法者養(yǎng)活執(zhí)法者”、“以罰代法”的現(xiàn)象在基層環(huán)保部門非常普遍。
2007年，湘江衡陽段某水質(zhì)斷面砷嚴重超標，經(jīng)查是上游某縣造成，這個縣環(huán)保局長期“監(jiān)測”，但所有監(jiān)測數(shù)據(jù)全是達標的，最后一查，所有數(shù)據(jù)全是瞎編的。
最近兩年，因環(huán)保而頻發(fā)的群體性公共事件令基層環(huán)保部門倍感壓力，湘潭市環(huán)保局的報告稱：由于歷史欠賬，湘江流域正進入污染事故高發(fā)期，基層環(huán)保部門如履薄冰，建議上級環(huán)保部門加大關心和保護。
摸腦袋摸出200億
“斷斷續(xù)續(xù)，我們算下來已經(jīng)有100個億，丟進去以后連水都不響。”
行政強力甚至是主官驅(qū)動下的治污風暴，一時痛快，卻難免反復，在治標漸見成效之余，湖南省開始探索一些長效的，基于利益引導機制上的措施，這包括環(huán) 境污染責任險試點，保險公司為污染企業(yè)埋單，還包括綠色信貸制度，如果企業(yè)環(huán)保不達標，銀行將拒絕向該企業(yè)放貸，“對很多企業(yè)來說，這是致命的”。
最新的消息是，湘江流域治理已被納入國家治理戰(zhàn)略，時隔三十年后，這條河流的治理將重新披上了國字號的外衣：為國家積累經(jīng)驗。
而著眼于湘江治理未來的《湘江管理條例》正在緊鑼密鼓的調(diào)研之中。其中之一即是針對湘江流域的管理體制動刀。
多年來一條完整的流域遭遇著各自為政的八個市級行政層面，四大重點污染源無一例外的都是在兩個行政區(qū)的交界面，下游的總是抱怨上游，為此，湖南官場一度呼吁設立“江長”。
2008年，省長周強宣布，要將湘江打造成中國的萊茵河，“題中之義就是要借鑒萊茵河流域統(tǒng)一管理的經(jīng)驗。”在制度的設計中，湘江流域管理委員會將由省里主要領導負責，流經(jīng)八市的市長都是成員，并簽訂責任狀，實行一票否決。
這份條例中，還將要求各級政府作出明確的湘江重金屬污染治理專項規(guī)劃，包括資金配套的設計，這引發(fā)了環(huán)保圈錢的隱憂。
9月23日，人大環(huán)資委副主任文志強接到了衡陽常寧市政府的一份報告，當?shù)厮谏綆资甓逊e下來200多萬噸的廢渣堆整治，向省里要200多億資金，這讓文志強“嚇了一跳”。
不久前，文志強帶隊到該地區(qū)進行執(zhí)法檢查，曾問副市長，需要多少錢？副市長說，1.8億。文志強正嘀咕：前幾天臨武縣說生態(tài)恢復要20個億。常寧市 委書記馬上改口說可能要十幾個億。到吃午飯的時候，副市長就說要17個億。現(xiàn)在，文志強接到的報告上說要200多億，“都在摸腦袋”。
事實上，即便是納入到國家層面，中央給與湘江治理資金也有限，而湖南全省在三年內(nèi)計劃用于湘江流域的資金也才174億。
除了“摸腦袋”的，還有不關心的。2009年初，郴州臨武縣副縣長劉帥將“全縣環(huán)境污染綜合整治規(guī)劃”作為當年經(jīng)濟工作部署的頭等大事，其目的就是為了對接中央和省級資金。但截至目前這個規(guī)劃都未提上議事日程，“在許多領導看來是超前了，沒有必要”。
數(shù)年前的清水塘治理的前車之鑒依舊在目。“國家的、省里的、地方的投入，斷斷續(xù)續(xù)，我們算下來已經(jīng)有100個億，丟進去以后連水都不響。”文志強認為，一定要先行做好治理規(guī)劃，“現(xiàn)在拿到我們這里的報告，必須得告訴我每一分錢怎么花。”作者：孟登科
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