近期媒體報道，我國一些行業(yè)的污染物排放標準要求遠低于《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》要求，企業(yè)達標排放的水仍然是相當于劣Ⅴ類地表水的廢水。在浙江，雖然當?shù)丨h(huán)保部門稱一些紡織印染、化工等工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)達標排放，但周邊居民仍感到污染在加重，莊稼死亡甚至癌癥發(fā)病率上升的問題就發(fā)生在他們身邊，這些媒體和居民顯然認為排放標準過于寬松。
在一些排放標準修訂過程中，總有企業(yè)反映限值過嚴的問題。比如，新修訂的《火電廠大氣污染物排放標準》發(fā)布伊始，就在業(yè)內(nèi)引起軒然大波，甚至被稱為“世界上最嚴格的標準”。火電行業(yè)曾通過多種渠道呼吁，希望能放寬標準限值，環(huán)保部門也因此承受了巨大壓力。
排放標準是不是越嚴越好？排放標準與質(zhì)量標準之間是什么關(guān)系？帶著這些問題，記者與政府官員、業(yè)內(nèi)專家進行了交流。
標準限值是不是越嚴越好？
確定標準限值要進行經(jīng)濟成本核算，若普遍違法就讓標準失去了意義
質(zhì)量標準和排放標準是兩類不同的標準
“質(zhì)量標準和排放標準是兩類不同的標準。”交流中，專家首先向記者強調(diào)了這一點。
環(huán)境質(zhì)量標準定位于保護人體健康、自然環(huán)境和社會物質(zhì)財富，其制定的依據(jù)是環(huán)境基準和環(huán)境狀況調(diào)查，前者是對環(huán)境中污染物含量對人體健康和/或生態(tài)環(huán)境的“劑量—反應”關(guān)系，后者是對環(huán)境中污染物分布情況和發(fā)展趨勢的調(diào)查分析。制修訂環(huán)境質(zhì)量標準就是結(jié)合現(xiàn)實環(huán)境形勢及其對人體健康、生態(tài)環(huán)境的影響情況擬訂下一步環(huán)境保護的總體目標。
污染物排放標準是為了實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量標準而對各行業(yè)規(guī)定的基本環(huán)境準入條件，其制定依據(jù)是環(huán)境質(zhì)量標準和國家經(jīng)濟、技術(shù)條件，要綜合考慮國家產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境保護要求、行業(yè)清潔生產(chǎn)工藝、污染治理技術(shù)、產(chǎn)排污情況以及排放達標成本效益，是在特定環(huán)境形勢下各排污單位均應達到的基本排放控制水平。
也就是說，環(huán)境質(zhì)量標準是從人體健康和生態(tài)健康要求“倒推”出來的“目標值”，污染物排放標準是從行業(yè)技術(shù)經(jīng)濟能力“順推”出來的“起步值”，環(huán)境質(zhì)量標準與污染物排放標準不直接掛鉤，必須通過環(huán)境影響評價制度和排污許可證制度，確保區(qū)域環(huán)境質(zhì)量達標。
排放標準制定必須考慮技術(shù)上可達、經(jīng)濟上可行
排放標準主要依據(jù)行業(yè)技術(shù)發(fā)展水平、污染控制成本效益分析情況制修訂，是對排污行為的基本要求。“排放標準并不是越嚴越好，必須考慮技術(shù)上可達、經(jīng)濟上可行。嚴格的標準是必要的，但過于嚴苛的標準就是逼著大家造假。”環(huán)境保護部科技標準司副司長王開宇直言。在排放標準制修訂過程中，要對相關(guān)行業(yè)的工藝、技術(shù)水平、承受能力等進行深入研究。
對于二氧化硫、化學需氧量等“量大面廣”的主要污染物，在修訂相關(guān)行業(yè)排放標準時要充分考慮行業(yè)分擔率、當前排放情況、技術(shù)水平等，同時也要兼顧行業(yè)公平性。
是不是所有檢測出來的污染物都要被列入排放標準？環(huán)境保護部科技標準司標準處處長裴曉菲說：“化學物質(zhì)有幾百萬種，都列入標準是不現(xiàn)實的。標準項目設置要考慮檢測技術(shù)、治理技術(shù)水平、經(jīng)濟成本、執(zhí)法成本等問題，將普遍存在、科學上已經(jīng)明確對人體健康產(chǎn)生危害的物質(zhì)列入排放標準控制。”
廣東某地發(fā)生血鉛超標事件，而周邊唯一的污染源就是一家火電廠。有人質(zhì)疑，為何不將鉛納入《火電廠大氣污染物排放標準》？事實上，火電廠排放的鉛90%集中在顆粒物中，新修訂的《火電廠大氣污染物排放標準》已經(jīng)將顆粒物排放限值收嚴到30mg/m3。如果顆粒物能夠?qū)崿F(xiàn)達標排放，那鉛和其他重金屬的排放也就得到了有效控制。
環(huán)保標準為環(huán)境管理服務。結(jié)合當前我國環(huán)境管理總體形勢和重點任務，制修訂排放標準優(yōu)先將以下污染物納入控制指標：國家實行總量控制的主要污染物二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量和氨氮；重點區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的突出影響因素顆粒物、總氮、總磷、VOCs等；嚴重危害環(huán)境和人體健康的重金屬、POPs等；重點行業(yè)的主要特征污染物。截至目前，我國現(xiàn)行有效的環(huán)保標準1471項，其中排放標準147項，覆蓋了污染物排放的各重點行業(yè)、領(lǐng)域，其中水污染物排放控制項目總計124項，已與美國水污染物排放法規(guī)中控制的126項指標基本相當。
怎樣確保從污染物排放達標到區(qū)域環(huán)境質(zhì)量達標？
據(jù)裴曉菲介紹，在每一項標準的修訂過程中，都要進行減排的經(jīng)濟成本和環(huán)境效益核算，這在標準編制說明中都有詳細介紹。雖然有些標準的實施會使企業(yè)成本較大幅度增加，但考慮到當前環(huán)境污染嚴重的大背景也出臺實施了。比如，今年1月1日開始實施的《紡織染整工業(yè)水污染物排放標準》會使企業(yè)治理成本增加4~5%，即使在我國紡織染整技術(shù)最先進的浙江地區(qū)，企業(yè)達標率也很低。“在這種情況下，如果繼續(xù)加嚴標準限值，讓大部分企業(yè)都不能達標，是沒有意義的，因為這會造成普遍違法、法不責眾的情況。”裴曉菲說。
據(jù)悉，環(huán)境保護部將加強標準實施情況評估，根據(jù)標準執(zhí)行情況、技術(shù)發(fā)展水平、環(huán)境形勢變化、產(chǎn)業(yè)調(diào)整需要等制修訂標準。目前，一些行業(yè)排放標準正在加緊修訂，《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》的修訂工作也已經(jīng)展開，標準限值收嚴已經(jīng)成為發(fā)展趨勢。
對此，裴曉菲表示，單從標準限值來看，我國很多排放標準的限值與歐美國家相當，但這樣的比較沒有實質(zhì)意義。“環(huán)境質(zhì)量要得到改善，不能單純依靠一種手段，還需要與環(huán)境影響評價、排污許可證等多種制度措施配合使用，才能確保從污染物排放達標到區(qū)域環(huán)境質(zhì)量達標”。
企業(yè)實際該執(zhí)行什么限值？
排放標準是底線，具體執(zhí)行的排放控制要求要看排污許可條件
排放標準是門檻，能否進門看環(huán)評，此后的“合規(guī)性”要看排污許可條件的執(zhí)行情況
所謂企業(yè)達標排污，就是指污染物排放滿足排放標準限值要求嗎？不是。依據(jù)《水污染防治法》和《大氣污染防治法》相關(guān)規(guī)定，企業(yè)排污“超標即違法”，但不等于符合排放標準即合法。判斷企業(yè)排污是否合法，要看排污許可證上設定的許可條件。
在我國環(huán)保標準體系中，環(huán)境質(zhì)量標準是核心，污染物排放（控制）標準、環(huán)境監(jiān)測規(guī)范類標準、管理規(guī)范類標準都是圍繞環(huán)境質(zhì)量標準而制定的。從“排放達標”到“質(zhì)量達標”是一個多種環(huán)保制度、措施共同作用的過程，核心制度是環(huán)境影響評價和排污許可。
環(huán)境保護部環(huán)境標準所所長武雪芳告訴記者，排放標準的作用主要有4方面：設定環(huán)境準入門檻、削減總量、改善環(huán)境質(zhì)量和防范環(huán)境風險，“實施排放標準有助于改善環(huán)境質(zhì)量，但是實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量達標不能單靠排放標準”。他強調(diào)，“排放標準是準入門檻，達到排放標準要求只能站在門檻上，能否進門還要看環(huán)評。”
也就是說，環(huán)評過程就要充分考慮項目對于當?shù)丨h(huán)境質(zhì)量可能造成的影響，確保環(huán)境質(zhì)量不惡化、不降級。比如，《火電廠大氣污染物排放標準》中規(guī)定，新建燃煤鍋爐二氧化硫排放限值為100mg/m3。但在環(huán)境容量較小的地區(qū)，為保證不會對當?shù)丨h(huán)境質(zhì)量造成影響，火電廠可能要面臨更為嚴格的排放限值，需要采用低硫煤、安裝高效脫硫設施等。
“企業(yè)實際執(zhí)行的排放限值應該是小于等于排放標準的規(guī)定限值，具體是多少，要由環(huán)評來解答。同樣，在日常監(jiān)管中，要執(zhí)行的標準也應是環(huán)評批復的限值要求，而不是排放標準。”武雪芳告訴記者，這個環(huán)評結(jié)論在國外會被寫入排污許可證。也就是說，門檻是排放標準，能否進門看環(huán)評，進門以后的“合規(guī)性”要看排污許可條件的執(zhí)行情況。
排污許可證中設定更嚴格許可條件，提出更全面的排放控制要求
據(jù)王開宇介紹，發(fā)達國家如美國、歐盟雖然也對部分重點行業(yè)制定了排放標準，但排放標準的實施通過排污許可證管理進行，具體到每個排放源實際執(zhí)行的是“一廠一標”：假設A、B兩家工廠在生產(chǎn)工藝、原材料、產(chǎn)能、產(chǎn)品種類等方面全部相同，但A工廠所在地區(qū)有較多環(huán)境容量，距離環(huán)境敏感目標較遠，B工廠所在地區(qū)污染源密集，環(huán)境容量有限，距離環(huán)境敏感目標較近，那么，這兩家工廠執(zhí)行的排放限值可能有很大差異，也許A廠執(zhí)行統(tǒng)一的行業(yè)排放標準限值即可，B廠卻需要執(zhí)行比排放標準嚴格數(shù)倍的限值，具體執(zhí)行的限值要依據(jù)環(huán)境影響評價的結(jié)論來確定。
排污許可證中設定更嚴格的許可條件，這不僅是要求執(zhí)行更嚴的末端排放限值，也可能包括對排放總量、排放源位置、采取的技術(shù)工藝、排放時間頻次等提出限制性要求。也就是說，排污許可證中設定的許可條件以排放標準為基礎，但不是照抄排放標準的限值指標，而是結(jié)合具體情況提出更全面的排放控制要求。
排污許可證制度本是核心制度之一，但制度不健全，管理條例遲遲無法出臺
我國的環(huán)境管理主要包括8項制度：環(huán)境影響評價、“三同時”、排污收費、限期治理、排污許可證、排污申報登記、污染物排放總量控制和城市環(huán)境綜合整治定量考核制度。
王開宇說：“我國的環(huán)境管理制度和環(huán)境標準體系設計大多參照美國等發(fā)達國家。這一系列制度設計中，排污許可證制度是核心制度之一，是銜接排放達標和質(zhì)量達標的關(guān)鍵制度。通過運用包括環(huán)評、標準在內(nèi)的各種工具、手段設置的排污許可條件，才是對具體排污設施進行監(jiān)督的直接依據(jù)。遺憾的是，我國法律雖然規(guī)定‘國家建立排污許可制度’，環(huán)保部門也進行了多年努力，但實施這一制度所必需的排污許可證管理條例遲遲無法出臺。”她同時強調(diào)，除了排污許可制度不健全，當前在嚴格執(zhí)行排放標準，落實環(huán)評要求等方面也存在諸多不足。
標準為何總被打折執(zhí)行？
不少地方存在選擇性執(zhí)行污染物控制項目、適用排放標準錯誤等問題，削弱了排放標準的約束和規(guī)范作用
標準本身規(guī)定的各項指標本應全部執(zhí)行，但常被打折扣
標準制定科學合理很重要，執(zhí)行更重要，排放標準作為“合規(guī)性”的基礎要求，至少標準本身規(guī)定的各項指標應全部執(zhí)行。但是，由于行業(yè)經(jīng)濟技術(shù)狀況、環(huán)境監(jiān)管成本等因素，標準本身的執(zhí)行也經(jīng)常會被打折扣。
談到一些地方出現(xiàn)的“合規(guī)性傷害”問題，裴曉菲說：“我們到了現(xiàn)場才知道，當?shù)丨h(huán)保部門平時對企業(yè)排放廢水的監(jiān)測只關(guān)注常規(guī)性指標，某幾項指標達標，就認為達標了。”
實際上，在《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》（GB18918—2002）中，根據(jù)污染物的來源及性質(zhì)，將污染物控制項目分為基本控制項目和選擇控制項目兩類。基本控制項目主要包括影響水環(huán)境和城鎮(zhèn)污水處理廠一般處理工藝可以去除的常規(guī)污染物以及部分一類污染物，共19項，這是必須執(zhí)行的。選擇控制項目包括對環(huán)境有較長期影響或毒性較大的污染物，共計43項。選擇控制項目由地方環(huán)境保護行政主管部門根據(jù)污水處理廠接納的工業(yè)污染物類別和水環(huán)境質(zhì)量要求選擇控制。
以主要接納處理印染廢水的污水處理廠為例，印染廢水中含有一級致癌物苯胺，應該作為特征污染物進行監(jiān)測，但限于監(jiān)測人力、物力等因素，基層環(huán)保部門對污水處理廠的監(jiān)測很少考慮這樣的針對性控制項目。不僅如此，一些業(yè)務不精、監(jiān)管不嚴的地方還存在新標準生效后繼續(xù)執(zhí)行老標準、重點行業(yè)標準生效后繼續(xù)執(zhí)行綜合標準等問題，實際放松了污染物排放標準要求，進一步降低了排放達標門檻。
近期，環(huán)境保護部組織開展了一些環(huán)保標準實施情況評估，發(fā)現(xiàn)不少地方存在選擇性執(zhí)行污染物控制項目、適用排放標準錯誤等問題，削弱了排放標準的約束和規(guī)范作用。
比如，為防止企業(yè)通過稀釋方式降低污染物濃度，很多行業(yè)污染物排放標準中都規(guī)定了基準排水量指標，如果這一指標不能嚴格執(zhí)行，執(zhí)行污染物排放濃度限值指標的效果勢必大打折扣。實際排水量是否符合基準排水量指標要求，需要結(jié)合企業(yè)生產(chǎn)情況確定，這是一項需要上位法法律保障和精細化環(huán)境管理支持的工作，在排污許可法律制度不完善、地方環(huán)境監(jiān)管力量有限的情況下，基準排水量指標的執(zhí)行效果欠佳。
“精細化、專業(yè)化的環(huán)境管理很重要，過去的環(huán)境管理太粗放。”裴曉菲說，“排放標準不可能直接對應質(zhì)量達標，因為要考慮到各地實際情況，還有產(chǎn)業(yè)集中度問題。不能單靠排放標準來實現(xiàn)質(zhì)量達標，需要環(huán)評、排污許可、監(jiān)管等多方面共同發(fā)揮作用，環(huán)境質(zhì)量才能得到持續(xù)改善。同時，還要明確企業(yè)的特征污染物，在執(zhí)法檢查中要對照企業(yè)生產(chǎn)工藝、環(huán)保工藝等進行核查，不是只管末端排污口，而要進行過程監(jiān)管，實施精細化管理。這些事情都做好，才有可能解決環(huán)境質(zhì)量不如意的問題。”
很多地方只有到了無路可走的時候，才制定嚴格的地方標準
有標準執(zhí)行不到位的壞消息，也有主動提標的好消息。國家級標準要兼顧全國的情況，法律對國家污染物排放標準的定位是最低的基本要求，省級人民政府可以根據(jù)轄區(qū)情況制定更嚴格的地方污染物排放標準。目前，一些省份已經(jīng)依法制定實施了一批更加嚴格的地方標準，如山東省制定了火電、鍋爐等大氣污染物排放的地方標準，2012年7月1日起正式實施的北京市《城鎮(zhèn)污水處理廠水污染物排放標準》（DB11/890—2012）要求新（改、擴）建城鎮(zhèn)污水處理廠出水達到地表水Ⅳ類水要求。
但是，主動制定更嚴格地方標準的省份并不多。“很多地方只有到了無路可走的時候，才制定嚴格的地方標準。”中國人民大學環(huán)境學院院長馬中說，十幾年前，就曾討論能否把污水處理達到地表水的水平，但當時認為沒有必要，原因之一就是還有環(huán)境容量。“現(xiàn)在，北京真的這么做了，這也就意味著沒有環(huán)境容量了。當然，北京現(xiàn)在也做得起了。但是，如果各地都到了這一步才開始行動，經(jīng)濟成本是否合算？”
環(huán)境紅利怎就成了企業(yè)利潤？
完善的標準體系還需要全面執(zhí)行，強化排污監(jiān)督、促進環(huán)境改善，需要全社會共同行動
企業(yè)偷排、超標排放問題仍很嚴重
“看似完善的標準制度體系，實際執(zhí)行情況如何？標準制定后，配套政策是否能夠支撐標準得到有效執(zhí)行？”曾在基層環(huán)保部門工作過的中國人民大學環(huán)境學院講師石磊對一線環(huán)保工作者的壓力了解更深，他們曾經(jīng)面對“16個人監(jiān)管1萬余家企業(yè)”的窘境。一些地方即使對重點污染源的監(jiān)測頻次也是有限的，在這樣基礎上得出的“達標”結(jié)論，顯然很難經(jīng)受考驗。
事實上，企業(yè)的偷排、超標排放問題仍然存在。馬中談到了一項研究課題對某市的調(diào)研情況：這個城市工業(yè)產(chǎn)值占GDP的60%左右，年工業(yè)用水量約7億噸，可以統(tǒng)計的當?shù)毓I(yè)企業(yè)直接排放的廢水約2000萬噸，另有約7000萬噸進入污水處理廠。通過水平衡模型計算，扣除耗水（蒸發(fā)損耗及飲料、啤酒等水產(chǎn)品使用等）、損水（水在整個輸送過程中的跑冒滴漏）等，最保守估計是全市每年有8000萬噸水被無組織排放。
企業(yè)靠降低環(huán)境成本來賺錢，造成環(huán)境退化
為什么企業(yè)不懼環(huán)境違法？利益是重要原因，也就是守法成本高、違法成本低。對于很多企業(yè)來說，超標排污、偷排的罰款相比其生產(chǎn)利潤不足九牛一毛，甚至有些企業(yè)將違法排污處罰費用直接納入年度財務預算，他們會及時、主動地繳納罰款，但不愿意改進治污設施。
“中國工業(yè)企業(yè)的增長到底靠什么？”馬中說：“人力、能源、原材料、廠房設備、土地等成本都是剛性的，企業(yè)最敢降低要求的就是環(huán)境成本。”但如果企業(yè)都靠降低環(huán)境成本來賺錢，就會造成環(huán)境退化的結(jié)果。環(huán)境經(jīng)濟學要求環(huán)境成本內(nèi)部化，就要提高治理水平、增加治理成本，但如果不增加治理成本，這部分就會變成企業(yè)的收益，即環(huán)境紅利。
“環(huán)境紅利與人口紅利、改革紅利一同支撐了中國30幾年的經(jīng)濟高速增長。”馬中認為，“這不僅是一個環(huán)境問題，而是一個重大經(jīng)濟問題。一開始有環(huán)境容量的時候可以，但環(huán)境退化后如果還要繼續(xù)，就是目前這種局面。環(huán)境消耗在支撐企業(yè)的利潤來源，這是非常可怕的。”
應從各方面確保環(huán)境標準嚴格執(zhí)行
標準限值加嚴會使企業(yè)治理成本增加，尤其在當前經(jīng)濟形勢下，很多企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營面臨困難，如何保證環(huán)境標準得到有效實施，是一個重要的命題。
但是，標準同樣能夠引領(lǐng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如果標準能夠被嚴格執(zhí)行，治理成本就會降下來。以火電脫硫為例，單位造價已經(jīng)從“十一五”之前的近2000元/千瓦，一路下滑到目前的150元/千瓦，脫硫效率已經(jīng)從當初的80%左右提高到98%以上，企業(yè)成本壓力已經(jīng)大幅緩解。同時，脫硫電價等配套政策的推出，也極大調(diào)動了企業(yè)積極性。多方面因素共同作用的結(jié)果，使得火電行業(yè)減排成效顯著，為我國二氧化硫減排任務的完成做出了巨大貢獻。
怎樣才能確保標準得到嚴格執(zhí)行？環(huán)境保護部正在積極聯(lián)合有關(guān)部門健全相關(guān)法規(guī)制度。在提高違法成本方面，最高人民法院、最高人民檢察院日前聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，降低了污染環(huán)境罪入罪門檻，進一步細化了環(huán)境污染刑事責任的認定標準，加大了對環(huán)境違法行為的打擊力度。在強化環(huán)境監(jiān)督方面，繼續(xù)聯(lián)合相關(guān)部門加強基層環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管能力建設，同時著力推進污染源信息公開，7月30日印發(fā)了《國家重點監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開辦法（試行）》和《國家重點監(jiān)控企業(yè)污染源監(jiān)督性監(jiān)測及信息公開辦法（試行）》，用社會力量強化監(jiān)督。
環(huán)境問題是典型的“公地悲劇”，解決環(huán)境問題需要堅持不懈地轉(zhuǎn)變各行各業(yè)、社會各界存在的種種不利于環(huán)境保護的觀念和做法。這需要國家通過相關(guān)法規(guī)、制度予以引導、規(guī)范，更需要公眾的理解和支持，排放標準的實施、環(huán)評和排污許可制度的落實，都需要全社會共同努力。
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