《廣州市水務管理條例》近日經廣東省人大常委會審議通過，將于5月1日實施。作為全國第一部有關水務管理的地方性立法，《水務條例》在水資源、水域、水務管理等方面都做出創(chuàng)新，其中地表徑流控制制度更是首次在地方法規(guī)中確立。
今后，新建建設項目要通過增加地表透水率、自建雨水調蓄設施等方式，確保建設后的地表徑流量不超過建設前的地表徑流量，防止排水量超過管道、河涌負荷而滿溢倒灌，此舉有望從源頭上治理“水浸街”。
亮點一：實行水域占補平衡 確保城鄉(xiāng)水面不減少
近年來，隨著廣州市經濟發(fā)展和房地產開發(fā)，各地侵占水域現象屢有發(fā)生，破壞了水生態(tài)平衡，不同程度引起局部的洪澇災害，必須依法進行保護。《條例》嚴禁商業(yè)行為和房地產開發(fā)占用河道、河涌、湖泊、山塘、水庫水域。
除此之外，《條例》還建立了嚴格的水域占補平衡制度。《條例》第二十六條規(guī)定：市人民政府應當建立健全水域占補平衡制度，確保本市的基本水面率符合國家和省的有關規(guī)定。一些公共建設項目經依法批準占用水域的，建設單位要興建替代水域工程或者采取功能補救措施。廣州市水務局有關負責人指出，水域占補平衡制度，就是從總體上控制城市水域不減少、功能不減弱。
原水利部珠江委副巡視員、《廣州水務條例》立法顧問王晉指出，確立水域占補平衡對于防治城市內澇也有重要意義。“水域是地表徑流自然匯集形成的，如果占而不補，地表水沒有出路，就容易造成內澇。確保水域面積不減少、功能不減弱，就是給水‘出路’，不讓它往老百姓家里灌。”
亮點二：控制城市道路標高 防止新“鍋底地”產生
“水浸街”是廣州汛期揮之不去的煩惱。城市排水設施容量有限，而隨著人口聚集、建筑增多，城市排水量卻有無限增大的趨勢。近年來，中心城區(qū)草地、農田、濕地、池塘面積縮小，城市“硬底化”不斷加劇，暴雨時節(jié)城市地表徑流（在地面匯集的水）不斷增加，往往超出了地下排水管道和河涌的負荷，倒灌產生水浸街。
要從源頭上治理水浸街，就要控制地表徑流無限制增長的態(tài)勢。《條例》第三十五條規(guī)定：新建、改建、擴建的建設項目需要配套建設排水設施的，應當根據排水規(guī)劃采取雨污分流、地表徑流控制和雨水綜合利用等工程措施，使建設后的地表徑流量不超過建設前的地表徑流量。
水浸街發(fā)生還有一個重要原因，那就是城市道路標高不斷“墊高”，造成周邊區(qū)域標高相對降低，人為地制造“鍋底地”。暨南大學水浸的原因之一，就是周邊道路被墊高。《條例》第三十四條規(guī)定，新建、改建、擴建的市政道路，建設單位不得擅自抬高地面標高。
亮點三：推行“制度截污” 提出水域納污上限
“水域納污能力”并不是一個新詞，國家《水法》中就有明確，但卻是首次寫入地方性法規(guī)。《條例》規(guī)定，水務部門按照不同水功能的水質要求和水體的自然凈化能力，核定該水域的納污能力，向環(huán)保部門提出該水域的限制排污總量。一旦發(fā)現重點污染物排放總量超過控制指標，就要報告政府采取措施，而環(huán)保部門要暫停審批一切有可能新增排污的項目。這就意味著在超過重點水污染物排放總量控制指標的地區(qū)，排污單位的排污行為將得到更加嚴格控制。
具體如何控制排污不超過上限？除了嚴格審批新增項目外，《條例》還規(guī)定：在公共污水管網覆蓋區(qū)域，企業(yè)事業(yè)單位、個體工商戶和個人應當將符合國家和地方標準的污水和廢水排入公共污水管網；在公共污水管網未覆蓋區(qū)域，企業(yè)事業(yè)單位和個體工商戶應當自建污水處理設施或者自建污水管網接駁公共污水管網。任何單位和個人不得采取私設暗管等規(guī)避監(jiān)管的方式向河道、河涌、湖泊、山塘、水庫、灌溉渠等水體排放污水和廢水。
“過去廣州市通過鋪設截污管道截住污水，這是工程截污，而水務條例的出臺是立足長治久安的‘制度截污’。”廣州市水務局法規(guī)處有關負責人說。
亮點四：強化防汛抗洪的社會責任義務
按照法律規(guī)定，河道紅線、堤防范圍內不得有建筑，但由于歷史原因，廣州仍存有一些這類建筑。為了明確這些單位的防汛抗洪社會責任，《條例》規(guī)定，在河道、河涌管理范圍以及湖泊、山塘、水庫、堤圍等水工程管理范圍內建設的碼頭、道路等建筑物、構筑物，涉及河道、河涌以及水工程防洪功能的，其所有人或者實際使用人應當加強養(yǎng)護和管理，并依法承擔防汛抗洪義務，服從防洪、排澇、搶險的統(tǒng)一指揮。
亮點五：處罰力度大大提高 最高可罰十萬
以往的《排水管理辦法》處罰力度不足，如違規(guī)私自向排水設施排放污水最高只罰3萬元，而自建一套排水設施、污水處理設施要幾十萬甚至幾百萬。由于違法成本過低，一些沒有社會責任感的人寧愿繳納罰款。此次《水務條例》的出臺，將處罰力度大大提高。
一是對將不符合國家和地方標準的污水和廢水排入公共污水管網的，由水務行政主管部門責令停止違法行為，并處二萬元以上十萬元以下罰款；二是對違反本條例第三十四條規(guī)定，建設單位擅自抬高地面標高的，由城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理部門責令停止違法行為，限期改正，可以處二萬元以上十萬元以下罰款；三是對違反本條例第四十一條規(guī)定，損害排水設施的，由排水行政主管部門予以警告并責令停止違法行為，對未造成設施實際損壞的，可以處五千元以上二萬元以下罰款；造成設施損壞的，應當依法修復或者賠償，可以處二萬元以上十萬元以下罰款；構成治安違法行為的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》予以處理；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
廣州市水務局接受本報專訪解讀《水務條例》亮點：
小區(qū)自建蓄水池 排水要“排隊”
南方日報：條例提出“地表徑流平衡”的原則，這聽起來很難實現，因為新增建筑、人口一定會加大排水量、增大硬底化程度，而城市化必然會帶來越來越密集的人口和建筑。條例實施后，如何使這一條落到實處？
市水務局法規(guī)處副處長林炳強：從源頭上控制徑流，是《水務條例》的一個亮點，是經過反復論證并征求社會各界意見后的規(guī)定。城市建設帶來的新問題其中就是滯留雨水的水田、池塘等逐步消失，地面硬底化程度越來越高，透水率越來越低，在一定程度上導致城市內澇難以根除，因此，從源頭上控制徑流顯得十分必要。通過工程措施如增加小區(qū)調蓄池、地面使用透水材料、增加綠化區(qū)透水面積等等，使建設后的地表徑流量不超過建設前的地表徑流量在技術上是可以實現的，目前，水務局正在研究制定具體的實施辦法。
南方日報：是不是今后中心城區(qū)新建項目都要遵循“徑流控制”原則，保留草地，建調蓄池？
市水務局法規(guī)處副處長林炳強：徑流控制原則通過法規(guī)確立下來，就必須執(zhí)行。原來的建設項目也不講究太多的新材料的運用，這個制度就要求以后地面的盡量用透水材料。當算出來新建項目的徑流大于建設之前的徑流時，可以通過建調蓄池等方式來解決。可能會增加一些成本，建設者、開發(fā)商的成本會增加。
小區(qū)調蓄池對區(qū)域徑流能夠很好地進行控制，蓄下來的水也可以留著當小區(qū)綠化用水和景觀生態(tài)用水。如果要往外排水也要排隊，要市政管網的排水高峰過去了，再把小區(qū)的蓄水排出來。這是為了減少同一時間斷面的地表徑流。城市建設到現在這個程度，提高排水標準已經很不容易了，要放下更大的排水管就要開挖道路。我們應該采取多種方式來防治內澇，控制地表徑流就是一條新的途徑。
南方日報：水務條例的實施，需要水務、環(huán)保、規(guī)劃、建設等多個部門協調，執(zhí)法權也分散在好幾個部門。條例實施后，如何建立部門聯動制度，確保法規(guī)落到實處？
市水務局法規(guī)處副處長林炳強：《水務條例》的實施涉及的部門尤其是水務與環(huán)保、規(guī)劃、國土、港務等部門的關系，《條例》的相關規(guī)定都作了明確，避免彼此之間的交叉和責任不清。
關于在水資源、河道和水務工程管理和保護范圍內執(zhí)法的問題，確實涉及環(huán)保、城管、港務等部門，而且這些部門都有相關的法律法規(guī)，一直以來水務部門和各相關們已經初步建立起部門聯動執(zhí)法制度，下一步將進一步完善并加大聯合執(zhí)法力度，依法查處各種違法行為。
南方日報:廣州水務局自身執(zhí)法人員少、執(zhí)法力量相對較弱，今后有無計劃加強水務執(zhí)法力量，確保《水務條例》落到實處？
市水務局法規(guī)處副處長林炳強：近年來，省市越來越重視水務系統(tǒng)執(zhí)法隊伍建設，機構設置、人員配置、裝備投入等方面都在不斷加強，但相對于其執(zhí)法范圍和執(zhí)法任務來說，還不太適應，執(zhí)法力量偏弱。為加強水政執(zhí)法力度，打擊各種水事違法行為，2011年底，市編辦重新核定了全市水政執(zhí)法編制，將事業(yè)編制調整為行政執(zhí)法編制，全市執(zhí)法編制達到140人，其中市一級水政執(zhí)法編制從35人增加到45人，各區(qū)、縣級市執(zhí)法執(zhí)法人員編制也得基本到了落實。
立法故事
創(chuàng)新內容適應水務新體制
“這部《廣州市水務管理條例》從命名到許多內文條款都體現了廣州市的先行先試！”原廣東省水利廳政策法規(guī)處處長、《廣州市水務管理條例》立法顧問呂紹東說，要創(chuàng)新就不能不經歷曲折，條例中“地表徑流控制”等創(chuàng)新條款曾經幾次“拿下”、又被拿回，最終得到省市人大的認同，通過法規(guī)確立下來。
《水務條例》定名不容易
上網搜索“水務條例”，能搜索到的只有廣州市這部《廣州市水務管理條例》。呂紹東說，關于水的法律法規(guī)，中央有《水法》，地方有排水條例或供水條例，唯獨沒有水務條例。廣州市是第一個出臺水務條例的城市。
呂紹東說：“這部條例，最早的名字是叫《廣州市貫徹落實<水法>條例》，為什么一開始不叫《水務條例》？因為上位法沒有叫水務條例的，如果照抄上位法，廣州也不能有。”
呂紹東指出，定名《水務條例》的意義重大，因為它適應了廣州市水務改革后形成的新管理體制。過去，水利局只管大江大河和農村水利，城市供水排水由市政部門負責，各管一塊。2008年，廣州市順應形勢，大力實施水務改革，成立了廣州市水利局，將涉水職能統(tǒng)歸該局。現在的水務局，職能涉及城市供水排水、農村水利、大江大河防汛防洪，實現了水務的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化。廣州市的水務改革走在的全國前列，因此全國首部地方性的水務條例也在廣州應運而生。
據了解，《水務條例》剛到人大審議時，有人大代表對其命名提出疑慮，提出是否應嚴格遵循上位法。但在后來的審議中，大家認為，廣州市實行水務改革后出現了不少新的實際情況，有新的管理需要，許多情況上位法中沒有對應，廣州出臺的地方性法規(guī)，必須符合實際管理需要，否則立法意義就會打折扣。省人大對廣州市的創(chuàng)新也非常支持，提出：在不違法國家法律原則的前提下，地方立法可以根據實際情況先行先試。
正是這句“先行先試”，為《廣州市水務管理條例》的定名拍了板。
“地表徑流控制”條款幾經增刪
呂紹東指出，2011年中央一號文件《中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》中確立的三條紅線，在《廣州市水務管理條例》中都得到了體現。
一是水資源開發(fā)利用總量的控制紅線--《條例》建立了水域占補平衡制度，用水規(guī)劃制度和取用水申請管理制度；二是水效率控制紅線--《條例》明確了廣州用水實施嚴格的計量管理制度；三是水功能區(qū)限制納污紅線--明確要求水務部門提出水功能區(qū)納污上限指標，并在該指標下指導新增項目的審批。
“文件精神要成為法律條文不容易！”原水利部珠江委副巡視員、《廣州水務管理條例》立法顧問王晉透露，《條例》中一些先行先試的條款，在審議過程中幾次被拿下來又放回去。
典型的就是地表徑流控制條款。起初也有人提出，這一條在上位法中沒有體現，廣州能否突破？但征求各部門意見、專家意見后，人大代表們也紛紛表示贊同。有的代表說，一些開發(fā)商，出于節(jié)省成本考慮，減少綠地、提高硬底化程度又不自建蓄水設施，加劇城市內澇。代表們紛紛支持將地表徑流控制條款寫入法規(guī)。這條曾經被“拿下”的條款，在人大最后審議的時候，又被加了回去。
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