全國人大代表呂忠梅——
立法理念要適應(yīng)科學(xué)發(fā)展要求
中國環(huán)境報記者 李源
“二十多年一次的修法機會，實在是太寶貴了，一定要好好把握。”談到《環(huán)境保護法》的修訂工作，全國人大代表、著名環(huán)境法學(xué)家呂忠梅深有感觸。
“現(xiàn)在，修法的時機已經(jīng)成熟。”在接受本報記者專訪時，呂忠梅介紹，1989年，我國的《環(huán)境保護法》頒布實施，到今天已經(jīng)超過20年。
“從制度層面看，在中國特色社會主義立法體系已經(jīng)建成以后，立法的重點放在現(xiàn)行法律的修訂與完善方面，十分必要。從實踐層面看，《環(huán)境保護法》經(jīng)過20多年的實施，也為法律的修訂提供了非常好的實踐基礎(chǔ)。全國人大常委會于2011年啟動了《環(huán)境保護法》的修訂工作，意義重大。”
為什么需要修法？ 促進解決民生問題
呂忠梅表示，環(huán)境資源保護是近年來人民群眾反映十分強烈的社會熱點問題，因環(huán)境污染和生態(tài)破壞引發(fā)的大量的群體性事件，成為影響社會秩序的不穩(wěn)定因素。
這些問題，恰恰是中國在過去幾十年里經(jīng)濟發(fā)展方式不可持續(xù)，高資金投入、高資源消耗、高環(huán)境污染、低經(jīng)濟社會效益而必然產(chǎn)生的結(jié)果。
因此，環(huán)境資源保護是既涉及中國發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，又涉及中國人民基本生存條件提高、社會秩序穩(wěn)定的重大問題，既是經(jīng)濟問題、更是民生問題。
“但是，從我們對《環(huán)境保護法》實施情況的調(diào)查看，無論是執(zhí)法方面還是司法方面，都面臨著因為法律制度的不盡合理和完善，難以有效實施的巨大困難。這使得國家關(guān)于環(huán)境保護方面的重大決策難以得到很好的貫徹，公眾的環(huán)境權(quán)益難以得到很好的保護，從而直接影響到經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和解決民生問題的成效。”
修法方向是什么？ 有限修改思路可取
“作為全國人大代表，在第十屆、第十一屆人大會議上，我曾經(jīng)兩次領(lǐng)銜30名以上代表提出關(guān)于修改現(xiàn)行《環(huán)境保護法》的議案。”
回想起歷次提出議案的內(nèi)容，呂忠梅記憶猶新:“我們提出的修改重點集中在幾個方面，包括現(xiàn)有法律的立法層次不夠、立法理念不能適應(yīng)科學(xué)發(fā)展的要求、公民環(huán)境權(quán)益保護缺失、單行法修改后造成的制度效力錯位、部分制度設(shè)計不完善、導(dǎo)致法律執(zhí)行不力等問題。”
“據(jù)我所知，此次修法的重點是:處理好環(huán)境保護主要法律制度與相關(guān)法律銜接的問題。著重解決的是，《環(huán)境保護法》與污染防治各單項法的制度措施不統(tǒng)一、一些規(guī)定不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制、實踐中一些行之有效的行政責(zé)任和問責(zé)制度缺乏法律依據(jù)等問題。”
具體而言，修法主要涉及環(huán)境影響評價、排污收費、限期治理、公眾環(huán)境權(quán)益、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測、跨行政區(qū)防治協(xié)調(diào)和人民政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任等8項重要制度。
“應(yīng)該說，這樣一種對《環(huán)境保護法》進行‘有限修改’的思路，是可取的。”呂忠梅認為，如果能夠很好貫徹，它可以提高環(huán)境法律法規(guī)實施的有效性，解決現(xiàn)行《環(huán)境保護法》可操作性不強和執(zhí)行力不足的問題。
改善空間在哪里？ 責(zé)任制度需要健全
呂忠梅認為，從政策層面看，國家已經(jīng)確立的環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制未納入法律，更缺乏綜合決策的行政程序規(guī)則。這使得一些地方政府和有關(guān)部門的部分決策行為不符合法律規(guī)定，導(dǎo)致一些污染工程、生態(tài)破壞項目上馬，實際走上了一條“先污染、后治理”的老路。
從法律層面看，由于法律責(zé)任制度不健全，缺乏對政府責(zé)任的追究、行政處罰的執(zhí)行程序不明確、適應(yīng)環(huán)境保護要求的證據(jù)制度和裁判程序制度缺乏，使得司法在環(huán)境保護方面的作用難以發(fā)揮，導(dǎo)致大量因環(huán)境污染和生態(tài)破壞而引起的環(huán)境糾紛無法進入司法程序，少數(shù)已經(jīng)進入司法程序的案件也存在審理難、裁判難、執(zhí)行難的問題。
從公眾角度看，由于缺乏環(huán)境信息公開制度以及公眾舉報途徑方面的明確規(guī)定，以及缺乏環(huán)境公益訴訟制度的支持，使得有關(guān)環(huán)境資源保護的信息嚴重不對稱，公眾的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)得不到充分實現(xiàn)。這導(dǎo)致社會公眾的事先參與、過程參與缺乏，甚至可能導(dǎo)致發(fā)生嚴重受害后果后，個人上訪、群體性事件不斷，政府疲于應(yīng)對，形成“企業(yè)污染、政府買單、群眾受害”的惡性循環(huán)。
從企業(yè)角度看，環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)察地位不夠以及查處方法、處理手段薄弱，法律責(zé)任制度支持不足等問題仍然存在。相應(yīng)地，企業(yè)違法成本低、守法成本高的現(xiàn)象依然突出。這無形中造成了企業(yè)做出寧可違法也不守法的逆向選擇。
哪些方面需要修改？
呂忠梅建議，此次《環(huán)境保護法》的修訂，應(yīng)該著力解決現(xiàn)有問題，從立法理念、法律原則、法律制度方面加以完善，體現(xiàn)環(huán)境保護基本國策應(yīng)有的地位，實現(xiàn)建設(shè)生態(tài)文明的功能。
完善《環(huán)境保護法》的立法理念和調(diào)整范圍。
將生態(tài)環(huán)境保護納入《環(huán)境保護法》的調(diào)整范圍，并對環(huán)境保護管理體制、環(huán)境功能區(qū)劃等制度方面予以完善。改變現(xiàn)行《環(huán)境保護法》實際上是“污染防治法”的現(xiàn)狀。
針對目前存在的環(huán)境保護法實施問題，修改完善相關(guān)制度。
一是完善政府環(huán)境與發(fā)展綜合決策制度。將環(huán)境影響評價制度的范圍擴大到政府開發(fā)策略、完善政府對所轄區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負責(zé)制度，建立政府環(huán)境責(zé)任追究制度，落實環(huán)境保護問責(zé)制。
二是完善企業(yè)環(huán)境保護義務(wù)制度。按照標(biāo)準(zhǔn)明確、責(zé)任清晰、監(jiān)督到位的原則，建立和完善“三同時”制度、信息公開制度、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)與排污收費、責(zé)令改進或者限期治理義務(wù)等規(guī)定。
三是完善環(huán)境司法保障措施。著力解決支持補強環(huán)境行政、支持被害人訴訟的問題，完善環(huán)境行政處罰、行政強制執(zhí)行制度，建立和完善民事救濟的程序制度和證據(jù)制度，建立環(huán)境公益訴訟制度，明確公眾的知情權(quán)、建議權(quán)、舉報權(quán)與途徑、申訴與訴訟權(quán)。
四是完善環(huán)境執(zhí)法手段和措施。按照統(tǒng)一監(jiān)管原則，賦予環(huán)保部門環(huán)境監(jiān)察權(quán)以及環(huán)境信息公開的責(zé)任，完善環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察、限期治理等制度。
一些做法在環(huán)境保護單行法中已經(jīng)規(guī)定，或者在執(zhí)法與司法的實踐中已經(jīng)積累了經(jīng)驗，但存在不完善、不統(tǒng)一、甚至矛盾和沖突的現(xiàn)象。在修訂《環(huán)境保護法》時應(yīng)予以統(tǒng)一和完善。
一是規(guī)定排污許可、生態(tài)補償制度，將污染責(zé)任保險納入環(huán)境民事責(zé)任制度，建立環(huán)境訴訟領(lǐng)域以司法鑒定為主、專家證人為輔的證據(jù)制度。
二是統(tǒng)一規(guī)定限期治理制度，改變各單行法規(guī)定不一致的現(xiàn)狀。
三是落實公眾環(huán)境權(quán)益保障措施，明確政府與企業(yè)的環(huán)境信息公開義務(wù)，以及不公開環(huán)境信息的法律后果與救濟措施。
四是建立完善的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法律制度，明確環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系的內(nèi)容，規(guī)定編制與通過的法律程序，確定對違反環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放或控制標(biāo)準(zhǔn)的法律后果及制裁。
五是建立跨行政區(qū)域環(huán)境管理協(xié)調(diào)機制，明確環(huán)境保護行政區(qū)域管理與流域管理、大氣污染控制區(qū)域管理等環(huán)境區(qū)域管理之間的關(guān)系，確定跨行政區(qū)域環(huán)境管理的方式、程序和法律效力，規(guī)定法律責(zé)任。#p#副標(biāo)題#e#
委員獻策
全國政協(xié)委員王曦——
有效規(guī)范政府行為
中國環(huán)境報記者 曹俊
“看了現(xiàn)在《環(huán)境保護法》的修改稿，我認為有個特點:方向是對的，但步子還可以再大一點。”全國政協(xié)委員、上海交通大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長王曦在接受記者專訪時表示。
“通過前一段時間《環(huán)境保護法》修改方案的不同爭論，表現(xiàn)出對人大在這種制度變革中的作用有不同認識。政府自身沒有立法權(quán)，社會只能呼吁，最終還是需要立法機關(guān)采取行動。”王曦說，不少人意識到現(xiàn)行法律對政府行為規(guī)范不足，那么這次修改《環(huán)境保護法》就是一次機會。人大可以利用這個機會對政府有關(guān)環(huán)境的行為進行規(guī)范和制約。
“立法者應(yīng)當(dāng)有所作為，這涉及到重要的規(guī)則改革。”王曦說。
方向是對的:將環(huán)境質(zhì)量狀況納入地方政府主要負責(zé)人政績考核
“方向是對的，修改稿將環(huán)境質(zhì)量狀況納入了地方政府主要負責(zé)人的政績考核。”王曦說，“這對地方政府主要負責(zé)人是一個很大的壓力，相信可以促使他們在做決策時更多地考慮環(huán)境與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)。這一修改將彌補我國環(huán)境法律中的一個重要缺陷——對政府環(huán)境行為規(guī)范和約束不足。
王曦說:“一方面，我國現(xiàn)行環(huán)境保護類法律主要是政府管理企業(yè)的法律。例如《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》等法律條款中大概有80％都是對企業(yè)行為的管制，對政府及‘第三方主體’有關(guān)環(huán)境事務(wù)的行為規(guī)范十分薄弱。另一方面，在中國的特殊國情下，政府不僅是環(huán)境治理者，而且是經(jīng)濟建設(shè)的規(guī)劃者、投資者和招商者。換句話說，政府不僅是‘裁判員’，也是‘運動員’。假如政府在招商引資、規(guī)劃和推動地方經(jīng)濟的發(fā)展過程中，沒有協(xié)調(diào)好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系，沒有充分考慮環(huán)境資源的外在約束，就會做出短視的決策，或者在執(zhí)法上消極懈怠或不作為，就會淪為環(huán)境問題的制造者。“政協(xié)委員何悅也明確提出，政府不履行環(huán)境責(zé)任以及履行環(huán)境責(zé)任不到位，已成為制約我國環(huán)保事業(yè)發(fā)展的因素。因此，修改《環(huán)境保護法》必須緊緊圍繞落實“地方政府對環(huán)境質(zhì)量負總責(zé)”的要求。
“法律應(yīng)當(dāng)切實規(guī)范和約束政府環(huán)境行為，否則政府會成為間接的污染制造者和環(huán)境侵權(quán)者。”王曦說。“因此，此次修改稿考慮將環(huán)境質(zhì)量納入地方政府主要負責(zé)人的政績考核，這是一個很大的進步。”
另外，修改稿中還提出，環(huán)境質(zhì)量狀況要向人大報告，接受人大監(jiān)督。“這是一個重大進步，值得肯定。”王曦表示。
步子還可以再大一些:有效規(guī)范政府決策
“修訂后的《環(huán)境保護法》在對政府決策階段和決策程序的規(guī)范應(yīng)當(dāng)做出新的規(guī)定，這樣才能體現(xiàn)出應(yīng)有的進步。”王曦說。
根據(jù)現(xiàn)行的環(huán)境保護類法律、法規(guī)，政府決策階段有哪些缺陷需要彌補呢？王曦舉例說，比如說我們有《環(huán)境影響評價法》，規(guī)定了建設(shè)項目環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評，但是在實際執(zhí)行中卻不夠理想，突出的表現(xiàn)就是一些項目“先上車、后買票”。再看重大污染事件的背后，很多都存在違反《環(huán)境影響評價法》的現(xiàn)象。“這種做法的破壞性在于影響了政府決策的科學(xué)性和正確性。”王曦評價道。
“不嚴格執(zhí)行《環(huán)境影響評價法》，政府在決策過程中就不能很好地聽取社會各界、專家、受影響的利益相關(guān)方的意見，容易導(dǎo)致決策失誤。”王曦說，“而事后的補救往往需要更多的成本。”
“如何更好地體現(xiàn)預(yù)防為主的思想，對這一點應(yīng)當(dāng)給予足夠的重視。”王曦說。
將地方政府執(zhí)行環(huán)境法律情況納入考核
“比如，《環(huán)境影響評價法》的違反者很多都是地方政府。如果沒有地方政府的默許，企業(yè)可能也很難實現(xiàn)‘先上車、后買票’。”王曦說。“當(dāng)然，修改《環(huán)境影響評價法》也可以考慮，但是這在短期內(nèi)可操作性不大，而且也不是問題的關(guān)鍵。關(guān)鍵在于地方政府缺乏守法的意愿。”
全國政協(xié)委員鐘曉渝也表示，執(zhí)法不嚴是現(xiàn)在環(huán)境問題的主要原因之一。
那么，怎么能夠讓政府遵守和嚴格執(zhí)行法律？王曦給出了一條具體的意見。他建議，在將環(huán)境質(zhì)量狀況納入地方政府主要負責(zé)人政績考核的基礎(chǔ)上，再補充一條，即:把地方政府遵守和執(zhí)行環(huán)境保護法律的情況也納入地方政府主要負責(zé)人的政績考核。
“如果能將地方政府遵守和執(zhí)行法律情況納入考核，這個現(xiàn)象或許會有改善。特別需要強調(diào)的是，這里要考核的是地方政府主要負責(zé)人，而不是環(huán)保局長。”王曦說。
設(shè)計有助于政府科學(xué)決策的制度
“是否可以結(jié)合信息公開設(shè)計一些幫助政府科學(xué)決策的制度？比如，在國家和省級政府層面設(shè)立非政府的環(huán)境咨詢委員會。這個咨詢委員會可以列席國務(wù)院和省級政府的環(huán)保聯(lián)席會議，它的任務(wù)是參與并在一定程度上監(jiān)視政府有關(guān)環(huán)境議題的決策，為政府的科學(xué)決策服務(wù)。”王曦說。
“這樣可以在決策早期實現(xiàn)包容性決策，而不是由地方主要負責(zé)人做出決策，造成環(huán)境損害后再來解決問題，產(chǎn)生各種各樣不必要的社會成本。這也是預(yù)防為主思想的主要體現(xiàn)。”
處理好監(jiān)督和管制兩種關(guān)系
“通過《環(huán)境保護法》修改過程中的研究，我們認識到，環(huán)保事業(yè)主體主要有3個，即政府(既是管制者也是被監(jiān)督者)、企業(yè)(既是被管制者也是被監(jiān)督者)和‘第三方主體’(監(jiān)督者)。在三大主體之間存在著一種管制互動和兩種監(jiān)督互動。前者指政府與企業(yè)之間的互動。后者指第三方主體分別與政府和企業(yè)之間的互動。”王曦補充說。
王曦認為，環(huán)境保護事業(yè)的進步，需要3個主體的良性互動。在良性的互動關(guān)系中，管制者有效地行使管制的權(quán)力，被管制者接受管制，依法約束自己可能對環(huán)境帶來不利影響的行為；監(jiān)督者依法有效地對管制者和被管制者進行監(jiān)督，促使它們依法辦事。
“特別要強調(diào)的是，環(huán)保主體之間的良性互動需要得到法律和制度的保障才能持久。”王曦說，“在政府與企業(yè)的管制互動方面，我國的立法相對完備，問題主要在于政府執(zhí)法不力。政府執(zhí)法不力的一個很重要的原因是政府沒有受到有力的第三方主體監(jiān)督。而第三方主體監(jiān)督不力的一個重要原因是法律沒有為這種監(jiān)督提供完善的制度保障。第三方主體，不論是對政府的監(jiān)督，還是對企業(yè)的監(jiān)督，都面臨法律保障不足的困境，難以充分、有效行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。”
為此，王曦進一步建議，立法機關(guān)應(yīng)針對我國的現(xiàn)實，抓緊研究如何通過立法為第三方主體與政府和企業(yè)之間的監(jiān)督互動提供法制保障的問題。
代表建言
法律體系已建立法之必行待解決
中國環(huán)境報記者 霍桃
“中國特色社會主義法律體系的形成標(biāo)志著我國立法的逐步完備，同時也意味著我國的法治建設(shè)從以立法為重點，轉(zhuǎn)向立法與法律實施并重的時代。”“兩會”期間，全國人大代表呂忠梅提出建議，開展環(huán)境法律實施專項調(diào)查。
據(jù)呂忠梅介紹，我國在環(huán)境立法方面也已形成了相對成熟的法律體系，包括環(huán)境保護、污染防治、自然資源利用與管理等60多部環(huán)境或有關(guān)環(huán)境的法律、50多部行政法規(guī)、約200部部門規(guī)章和規(guī)范性文件、1600余件地方性環(huán)境保護法規(guī)和地方政府規(guī)章。
“對于環(huán)境糾紛的解決，目前存在著一些困境:一方面，因環(huán)境問題引發(fā)的矛盾糾紛和問題數(shù)量較多；另一方面，這些矛盾糾紛真正進入行政或司法解決機制和渠道的實際上很少。”
呂忠梅舉例說明，環(huán)境保護部發(fā)布的《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》表明，截至2008年底，涉及環(huán)境的來信數(shù)量已達8萬封左右，來訪數(shù)量約7萬批，這說明人民群眾和社會組織環(huán)境意識越來越強，對環(huán)境污染和生活環(huán)境質(zhì)量的要求越來越高。
而根據(jù)最高人民法院有關(guān)部門的統(tǒng)計，2008年，全國法院一審審結(jié)重大污染事故罪的刑事案件11件、一審環(huán)境污染損害賠償案件1509件、一審環(huán)保行政案件1601件，共計3121件。如此巨大的反差，值得深思。
“天下難事，不難于立法，難于法之必行。”呂忠梅表示，我國環(huán)境法律制度雖然逐步完善，尤其是隨著刑法修正案(八)的出臺和民事訴訟法修改，“污染環(huán)境罪”已經(jīng)確立(原為“重大環(huán)境污染事故罪”，降低入罪門檻)，環(huán)境公益訴訟制度也將要建立，等等。
雖然這些制度將極大推動我國環(huán)境法律制度的實施，但是仍需要細化，需要配套制度。例如，如何認定嚴重污染環(huán)境，如何建立可操作性的公益訴訟具體制度，立法、司法乃至相關(guān)行政主管部門任重道遠。
更為重要的是，為推動我國生態(tài)文明建設(shè)、改善我們的環(huán)境、預(yù)防和化解涉及環(huán)境方面的社會矛盾糾紛，黨和國家以及社會各界對環(huán)境法治寄予厚望，環(huán)境法治也確實應(yīng)該進入一個新的時代，從而發(fā)揮更為重要的作用。
為完善環(huán)境治理和案件處理法律法規(guī)，推動環(huán)境法治建設(shè)，呂忠梅建議由立法機關(guān)牽頭，司法機關(guān)和環(huán)境行政主管部門聯(lián)合開展環(huán)境執(zhí)法和司法專項調(diào)研。
具體內(nèi)容包括:一是開展對環(huán)境執(zhí)法司法情況的專門調(diào)研；二是開展環(huán)境立法解釋或司法解釋制定的專門調(diào)研；三是為探索環(huán)境矛盾糾紛多元解決機制開展調(diào)研。
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