抓綱治國。經濟社會發展各領域工作均有其“綱”，環境保護也不例外。環境保護工作的“綱”是統領環境保護工作的主線，主線抓住了，千頭萬緒的環保工作也就井然有序了。
作為環保基本法，環保法修改必須抓住環保工作的“綱”，對以下銜接有序重要問題予以提出，并正確回答。
政府環境保護目標是什么？
環保法要提出并正確回答政府的環境保護目標問題。
建議在環保法修改中明確“政府環境保護的目標是可持續地滿足老百姓基本生命健康對環境的需求。”
可持續地滿足老百姓基本生命健康對環境的需求是政府環境保護工作的出發點和落腳點。滿足基本生命健康需求包括四個方面，即保障老百姓喝上干凈的水，呼吸上清潔的空氣，吃上放心的食品，在良好的生態環境下生產生活。政府任何經濟活動都不能突破老百姓基本生命健康的“底線”，即任何經濟活動都必須在不危害基本生命健康的前提下進行。
實現環保目標靠什么衡量？
環保法要提出并正確回答政府環保目標實現的認定方法問題。
建議在環保法修改中明確“政府環保目標實現要通過環境質量達標情況來認定。”
環境質量是環保目標評價的量化表征，沒有此量化表征，環保工作目標實現無從談起。滿足老百姓基本生命健康需求的環保目標實現均應有其量化評價。喝上干凈的水，即飲用水水質要達到國家飲用水安全質量標準；呼吸上清潔的空氣，即空氣質量要達到國家環境空氣質量相應標準；吃上放心的食品，即土壤環境質量要達到國家土壤環境質量安全標準；在良好的生態環境下生產生活，即生態環境質量要達到確定的環境質量標準。同發達國家比較，我國目前反映環保目標實現的環境質量標準還是較低層次的，隨著經濟社會發展，環境質量的標準也將不斷完善和提高。
環境質量包括通常意義的環境質量(這里稱之為污染環境質量)和生態環境質量。污染環境質量包括水、氣、聲等環境質量，可由水、氣、聲等的環境質量達標情況表征，影響因素為水、氣、聲等的污染物排放。生態環境質量可由生態環境質量指數(簡稱EI指數)，并加以進一步完善來表征(完善內容包括評價指標選擇、評價方法優化，評價區域EI指數量化考核目標確定等)，影響因素為經濟活動對自然生態環境的擾動。EI指數現今主要通過生物豐度指數、植被覆蓋指數、水網密度指數、土地退化指數、污染負荷指數等來進行計算和綜合評價。
需要特別強調的是，政府環保目標實現認定一定是含蓋水、氣、土、生態等全部要素的，并且每個要素必須含蓋環境質量標準的全部評價指標。如果所評價地區有特征污染物排放，也必須一并納入評價。政府對轄區環境質量全部評價指標負責，決不是對部分評價指標負責。不以全指標約束、考核政府環保工作，環保工作必然顧此失彼。現階段，我國環境質量評價指標數量還較為有限，標準限值相對寬松，今后要逐漸加嚴標準限值，同時盡快實施全指標評價。環境質量達標是上級政府對下級政府考核的硬約束，而如何實現環保目標主要是下級政府自身的事。
環保與經濟發展關系如何處理？
環保法要提出并正確回答政府如何正確處理經濟發展與環境保護的關系問題。
建議在環保法修改中明確“各級政府要把轄區產業結構、布局符合功能區定位要求，排污總量、生態擾動滿足環境質量達標要求，作為經濟發展與環境保護的平衡點。”
經濟發展與環境保護關系處理的平衡點問題并不復雜。平衡點問題涉及定性、定量兩個方面，定性方面是產業結構、布局是否符合功能區(主體功能區及環境功能區等)定位；定量方面是排污總量、生態擾動是否滿足環境質量達標。一個地區的功能區劃定好了，就明確了保護什么、發展什么的目標導向；污染物排放總量、生態擾動幅度控制搞好了，就解決了各個功能區環境質量達標的問題。一個地區的產業結構、布局符合了功能區定位，污染物排放量、生態擾動幅度又滿足了環境質量達標要求，環境保護與經濟發展就實現了雙贏，老百姓的生存權、發展權就都得到了保障，“以人為本”的科學發展觀也就落到了實處。在經濟發展過程中，政府及環保部門的所有環境保護努力均不外乎在做上述兩方面工作。所以，經濟發展與環境保護的平衡點是：“產業結構、布局符合功能區定位；污染物排放量、生態擾動滿足環境質量達標”。這是發展與保護如何協調在可操作層面的明確回答。
功能區劃分，污染物總量及生態擾動控制二者密切相關、缺一不可。功能區劃分是前提，排污總量及生態擾動控制是保障。沒有功能區劃分的明確，污染物總量及生態擾動控制就會陷入盲目；沒有污染物總量及生態擾動控制，各功能區的環境質量就難以達標。
遺憾的是，雖然政府每天都在面對經濟發展與環境保護關系，但二者關系如何實現協調的平衡點卻一直沒有給出。“先污染后治理論”、“保護第一論”、“不可調和論”等多論并存，平衡點似乎成了一個永遠不能明確回答的難題。其實，發展與保護同等重要，對一條河流來講，如功能區定為四類水體，四類水就是發展與保護的平衡點，經濟發展排放污染物就排到四類，超出四類，就是重經濟輕環保，反之，就是重環保輕經濟。對于工業企業來講，排放標準就是企業發展與保護的重要平衡點。
政府環境保護任務是什么？
環保法要提出并正確回答政府環境保護的任務問題。
建議在環保法修改中明確“各級政府圍繞守住平衡點底線，執行環境保護的兩項任務，即償還舊賬和不欠新賬任務。”
償還舊賬即償還轄區產業結構、布局不符合功能區定位；污染物排放量、生態擾動不滿足環境質量達標要求的舊賬；不欠新賬即經濟發展要做到產業結構、布局要符合功能區定位，污染物排放量、生態擾動不超出滿足環境質量達標的要求。
環境保護兩項任務的目的就是守住“平衡點”。守住了“平衡點”，隨著經濟持續增長，單位GDP污染物的排放強度必然會越來越小，產業層次、布局就會越來越優化，從而真正實現產業結構的戰略調整和經濟增長方式的根本轉變。
政府環境保護工作機制是什么？
環保法要提出并正確回答政府環境保護工作的機制問題。
建議在環保法修改中明確“環境保護工作的機制是各級政府對轄區發展與保護平衡點的底線負責，環保部門對環境保護工作實施統一監督管理，相關部門圍繞滿足平衡點底線，各自作為主體分工負責履行好自身職責。環保部門統一監督管理的任務是將轄區現存制約平衡點實現的問題理清楚，將下一級政府和本級各相關部門任務列清楚，通過政府目標責任制將償還舊賬、不欠新賬任務落實到下一級政府和本級各相關部門。黨委、政府建立并實行目標、任務完成的考核制度，將平衡點目標滿足情況，償還舊賬、不欠新賬任務完成情況作為考核重要內容。”
部門分工負責不到位是環保工作中存在的突出問題。其原因既有政府不重視等的因素，也有環保部門統一監管能力不強的原因。由于部門分工負責不到位，環保部門對環保工作實施統一監督管理經常變成了環保部門對環保任務實施統一牽頭管理。環保部門獨木難支，甚至屢屢被責任追究。“十一五”期間，曾出現某地因為污水處理廠建設滯后，造成減排任務未完成而被國家區域限批后，環保局長被當地免職的情況。作者在杭州環保局工作期間，與同事們共同探討環保工作的機制問題，做到每年由政府主要領導與相關部門主要負責人簽定量化目標責任書。簽定責任書的部門有31個，并且各自作為主體牽頭完成環保目標任務。
此外，還明確了黨委組織部、宣傳部，共青團，婦聯，科協等的量化任務。出臺考核辦法，對相關部門年度量化工作完成情況予以考核。建立了各部門為組長的多個專項督察組、紀委監察部門為組長的行政效能督察組、有關專家任組長的技術核查組。督察、核查發揮了多部門的主體作用，促進了政府環保工作的機制順暢，收到很好效果。
環境保護部門職責是什么？
環保法要提出并正確回答環境保護部門的職責問題。
建議在環保法修改中明確“環境保護部門要履行好參與政府綜合決策，對環保工作實施統一監督管理，對工業企業環境行為依法監管三項職責。”
在參與政府綜合決策部分明確“參與綜合決策是環保部門的基本職責。”具體包括：明確經濟發展與環境保護的平衡點；為政府經濟發展設定環境保護底線，即平衡點的定性、定量約束；劃定環境功能區，明確各功能區環境質量標準；編制政府環境保護規劃，以轄區產業結構布局符合功能區定位、排污總量和生態擾動滿足環境質量達標為目標，提出政府環境保護的償還舊賬、不欠新賬工程。
在實施統一監督管理部分明確“統一監督管理是環保部門的重要職責。”具體包括：環保部門將轄區現存制約“平衡點”實現的問題理清楚；將下一級政府和本級各相關部門任務列清楚；通過政府目標責任制將償還舊賬、不欠新賬任務落實到下一級政府和本級各相關部門；建立目標任務完成的督察、核查和考核辦法。
統一監督管理職責履行的目的在于保障環保法確定的環境保護工作機制落到實處，即各級政府對轄區發展與保護平衡點的底線負責，環保部門對環境保護工作實施統一監督管理，相關部門圍繞滿足平衡點底線，各自作為主體分工負責履行好各自職責。統一監督管理落實到位，環境保護工作就實現了政府有壓力、部門有任務、環保有地位。
在工業企業監管部分明確“工業企業環境行為監管由環保部門負責。”具體包括：監管工業企業依法設立，即有環保部門環評批復(環評法實施前的建設項目要有環保部門下達的有關限期整改和驗收文件)；監管工業企業依法投運，即有環保部門“三同時”驗收文件；監管工業企業達標排放，即對企業規范進行監測、監察，約束企業污染物排放滿足國家或地方排放標準和所在區域環境功能區定位要求；監管工業企業環境風險防范，即監管工業企業制定規范的突發環境事件應急預案，并定期開展演練。
環保部門參與政府綜合決策，對環保工作實施統一監督管理，對工業企業環境行為依法監管三方面職責定位及有效履行，將促進政府守住環境保護的底線。在環保部門統一監督管理下，政府履行環境保護工作的過程一定是以平衡點定性底線倒逼產業結構提升和布局優化，以定量底線倒逼單位GDP污染物排放量不斷減小，從而實現經濟增長方式的根本性轉變。
環保部門監管能力建設如何加強？
環保法要提出并正確回答環保部門監管能力建設問題。
建議在環保法修改中明確“各級政府要明確環保部門有效履行職責所需監管能力建設的目標、指標，編制環境監管能力建設規劃并有效實施。”
環保部門監管能力薄弱已成為制約環保工作任務完成的直接因素。能力不強表現在機構建設、能力建設兩個方面。機構方面表現在一些基層環保部門機構建設滯后；能力方面表現在監測、監察不能達到國家標準化要求，環保部門參與綜合決策、實施統一監督管理的思路不清晰和對工業企業的監管不到位。
將環保部門監管能力建設納入環保法，可望有序推進全國環境監管能力建設。
關于“明確環保能力建設的目標、指標”問題，可考慮以環境監測、監察兩項能力建設為重點，以履行工業企業環境監管、對環保工作實施統一監督管理等基本職責為前提，以國家監測、監察標準化建設為基礎，以生態文明建設對環境的要求為標準，全面提出國家環境保護能力建設的目標、指標，力爭通過幾年努力，使環保系統能力建設能夠基本適應環境監管的需要。
關于“編制環境監管能力建設規劃并有效實施”的問題，建議國家務實編制國家環境監管能力建設規劃；各省在國家規劃指導下，務實編制本省環境監管能力建設規劃；市縣環境監管能力建設規劃同樣編制，形成環境監管能力建設規劃體系。國家出臺規劃實施意見或辦法，明確地方政府規劃實施的主體責任；明確規劃實施的資金保障等措施；明確規劃實施情況對政府和相關部門任務完成的考核要求。
將環保部門監管能力建設納入環保法有助于在更高層面形成環保監管能力建設的合力。“十一五”以來，雖然各地借減排、國家重要環保工作考核契機，環保部門監管能力建設得到加強，但與環境管理需要相比仍有相當大差距。將環保部門監管能力建設納入環保法有助于更有效地加快減排環保監管能力建設。在國家重要環保工作考核方面，國家重點流域污染防治規劃實施情況考核、重金屬污染防治規劃實施情況考核、中央紀委轉變經濟增長方式監督檢查、國家環保專項行動督查、國家環保模范城市創建及復核、國家生態系列創建考核驗收等均對環保監管能力建設提出要求，將環保部門監管能力建設納入環保法有助于加快國家重要環保工作環保監管能力建設。
作者：劉國才 環境保護部華東環境保護督查中心副主任
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