《水污染防治法》修正案于2017年6月27日經(jīng)全國人大常委會表決通過，將于2018年1月1日起開始施行。本次新修正的《水污染防治法》專門設(shè)置“第五章飲用水水源和其他特殊水體保護”，有多個條款涉及飲用水安全和供水應急工作，是供水安全法制化建設(shè)的新成果。對新修正的《水污染防治法》中涉及供水的主要條款內(nèi)容和立法背景進行了解讀。為落實對供水安全的法律責任，建議地方政府和供水企業(yè)加強水源保護和建設(shè)，開展水源風險評估；加強供水監(jiān)測和處理，保障出水水質(zhì)合格；加強供水安全應急管理，提高城市應急供水能力；推進行業(yè)整合和產(chǎn)學研結(jié)合，提升技術(shù)水平和服務(wù)質(zhì)量。
1、背景
2017年6月27日，第十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過《水污染防治法》修正案，將于2018年1月1日起開始施行。這是我國水污染防治工作方面的最重要法律文件，對我國的環(huán)境保護和供水安全事業(yè)將起到很大的促進作用。保障城市供水安全是水污染防治的主要目標之一，關(guān)系國計民生和社會穩(wěn)定。本次新修正的《水污染防治法》有多個條款涉及飲用水安全和供水應急工作，對保障城市供水安全提出了不少新要求。
2016年12月19日，時任環(huán)境保護部部長陳吉寧在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議上對《水污染防治法修正案（草案）》進行了說明。陳吉寧指出，針對當前依然嚴峻的水污染形勢和艱巨的水污染防治任務(wù)，“有必要修改水污染防治法，進一步強化地方政府責任，明確企業(yè)主體責任，完善總量控制與排污許可、飲用水安全保障、地下水污染防治、水生態(tài)保護、區(qū)域流域水污染聯(lián)合防治等制度，加大處罰力度，將《水污染防治行動計劃》確立的各項制度措施規(guī)范化、法制化。”此次《水污染防治法》修正的核心是“強化地方政府責任”，主要的修改內(nèi)容包括“加強流域水污染聯(lián)合防治與生態(tài)保護”、“完善水污染防治監(jiān)督管理制度”、“強化重點領(lǐng)域水污染防治措施”、“強化飲用水安全保障制度”、“嚴格法律責任”。
2、涉及供水安全的修正條款與其解讀
保障城市供水安全是水污染防治的首要目標之一，《水污染防治法》中專門設(shè)置“第五章飲用水水源和其他特殊水體保護”，集中提出保護飲用水水源和其他特殊水體的條款。
在本次修正前，《水污染防治法》中關(guān)于保障供水安全的條款側(cè)重于保護飲用水水源地的具體措施，主要包括：劃定水源地保護區(qū)；禁止設(shè)置排污口，禁止新建、改建和擴建與供水設(shè)施和保護水源無關(guān)的建設(shè)項目，并拆除和關(guān)閉已建成的無關(guān)建設(shè)項目，禁止從事網(wǎng)箱養(yǎng)殖、旅游、游泳、垂釣或者其他可能污染飲用水水體的活動。
在本次修正中，第五章中涉及飲用水的共有11條，與之前相比新增了3條，修訂了1條。此外，在《水污染防治法》的其他章節(jié)中也有十幾條對飲用水水源保護、保障供水安全等提出了相關(guān)要求。下文總結(jié)了本次新修正的《水污染防治法》中涉及供水企業(yè)的主要修正條款及部分原有條款，并依據(jù)作者個人理解進行了一些解讀。
第一條 為了保護和改善環(huán)境，防治水污染，保護水生態(tài)，保障飲用水安全，維護公眾健康，推進生態(tài)文明建設(shè)，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，制定本法。
本條是立法宗旨，文字上對比2008年有調(diào)整，新增加了“保護水生態(tài)”、“維護公眾健康，推進生態(tài)文明建設(shè)”的文字，呼應國家加強“生態(tài)文明”建設(shè)的基本國策。保障飲用水安全是《水污染防治法》一直以來的要求，顯示出飲用水安全保障是水環(huán)境保護和水污染防治的核心任務(wù)之一。
第四條 縣級以上人民政府應當將水環(huán)境保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。地方各級人民政府對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負責，應當及時采取措施防治水污染。
本條強調(diào)了地方人民政府是水污染防治工作的責任主體。文中增加了“及時”一詞，這是開展水污染應急工作的必然要求，也對過去部分地方政府在水污染防治工作中長期存在的“怠政”、“懶政”行為提出了警示。
第五條 省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長制，分級分段組織領(lǐng)導本行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊的水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作。
“河長制”最早于2007年“太湖水危機”之后提出，是我國在治污的長期實踐中形成的一種新模式，是如何強化地方政府責任、落實首長負責制、強化考核問責的具體措施，此次將其系統(tǒng)化上升為法律制度。該制度強化了政府責任，讓地方領(lǐng)導擔任“河長”，突破了以往各個涉水部門難以形成合力的弊端，有利于水污染問題及時得到解決。如第一條所述，飲用水安全保障作為水污染防治的核心任務(wù)之一，也必然是“河長”們需要時刻關(guān)注的重要任務(wù)。
第二十五條 國家建立水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和水污染物排放監(jiān)測制度。國務(wù)院環(huán)境保護主管部門負責制定水環(huán)境監(jiān)測規(guī)范，統(tǒng)一發(fā)布國家水環(huán)境狀況信息，會同國務(wù)院水行政等部門組織監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一規(guī)劃國家水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測站（點）的設(shè)置，建立監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機制，加強對水環(huán)境監(jiān)測的管理。
為了準確了解水環(huán)境質(zhì)量即水污染物排放情況，本條提出建立國家水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和水污染物排放監(jiān)測制度。在2008年《水污染防治法》修訂的基礎(chǔ)上，2017年修正時新增了統(tǒng)一規(guī)劃監(jiān)測站設(shè)置及監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機制的要求。水源地和上游水質(zhì)監(jiān)測工作是供水安全的“耳目”，特別是在應急狀態(tài)下，污染物的種類、濃度、發(fā)展態(tài)勢是開展應急供水工作的重要信息，實現(xiàn)環(huán)保、水利、住建和自來水公司等各方的水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)共享十分重要。不過目前還沒有成熟的信息共享機制，大多是發(fā)生事故后的臨時安排。因此，該條規(guī)定為各部門、各單位之間開展水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)的共享奠定了法律基礎(chǔ)。
第三十二條 國務(wù)院環(huán)境保護主管部門應當會同國務(wù)院衛(wèi)生主管部門，根據(jù)對公眾健康和生態(tài)環(huán)境的危害和影響程度，公布有毒有害水污染物名錄，實行風險管理。排放前款規(guī)定名錄中所列有毒有害水污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應當對排污口和周邊環(huán)境進行監(jiān)測，評估環(huán)境風險，排查環(huán)境安全隱患，并公開有毒有害水污染物信息，采取有效措施防范環(huán)境風險。
本條是2017年修正《水污染防治法》新增的條款之一。水污染對公眾健康的危害包括影響供水、水產(chǎn)品、涉水活動等，其中供水是重中之重。該新增條款重點要求排污企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應當履行水質(zhì)監(jiān)測、風險評估、隱患排查等工作，還必須公開有關(guān)信息。以往供水企業(yè)和公眾處于被動局面，水源地上游有無污染風險，是什么污染物都不清楚，往往當?shù)卣⒂嘘P(guān)部門和排污企業(yè)也不予披露。新《水污染防治法》規(guī)定了這些信息要公開，就給供水企業(yè)、公眾以及媒體督促有關(guān)排污企業(yè)和主管部門提供了法律依據(jù)。
第六十九條 縣級以上地方人民政府應當組織環(huán)境保護等部門，對飲用水水源保護區(qū)、地下水型飲用水源的補給區(qū)及供水單位周邊區(qū)域的環(huán)境狀況和污染風險進行調(diào)查評估，篩查可能存在的污染風險因素，并采取相應的風險防范措施。飲用水水源受到污染可能威脅供水安全的，環(huán)境保護主管部門應當責令有關(guān)企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者采取停止排放水污染物等措施，并通報飲用水供水單位和供水、衛(wèi)生、水行政等部門；跨行政區(qū)域的，還應當通報相關(guān)地方人民政府。
與2008年修訂的《水污染防治法》相比，本次修正在這一條上大幅度增加了要求，其中新增了水源保護區(qū)、補給區(qū)和供水單位周邊區(qū)域進行調(diào)查評估的要求。以往水源地周邊是否存在安全隱患還有時底數(shù)不清，新修正的《水污染防治法》對此提出了調(diào)查評估的要求。
此外，新修訂的《水污染防治法》還把供水單位周邊區(qū)域也納入了調(diào)查評估范圍，這也是一個保證供水安全的重要舉措。防止供水單位周邊區(qū)域企業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的污染物通過土壤滲透等方式影響供水水質(zhì)，這對于防范和解決因歷史原因?qū)е碌墓┧O(shè)施周邊存在污染源的問題提供了很好的抓手。
該條款授權(quán)環(huán)境保護部門負責開展水源風險評估工作。不過，為了更好地保障供水安全，建議也要吸收供水行業(yè)主管部門和供水企業(yè)參加，把水源風險評估與供水系統(tǒng)的風險評估結(jié)合起來，共同保障飲用水安全。在國家“十一五”水專項—— “自來水廠應急凈化處理技術(shù)及工藝體系與示范”課題支持下，全國有39個重點城市開展了供水系統(tǒng)風險評估工作，為供水行業(yè)建立了范例，可供有關(guān)部門和各級政府參考。
第七十條 單一水源供水城市的人民政府應當建設(shè)應急水源或者備用水源，有條件的地區(qū)可以開展區(qū)域聯(lián)網(wǎng)供水。縣級以上地方人民政府應當合理安排、布局農(nóng)村飲用水水源，有條件的地區(qū)可以采取城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)延伸或者建設(shè)跨村、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)片集中供水工程等方式，發(fā)展規(guī)模集中供水。
這是本次修正的新增要求之一，之前在法律層面并未明確要求城市需要建設(shè)多水源。在2005年松花江水污染、2007年無錫太湖水危機、2012年廣西龍江河鎘污染、2014年蘭州自來水苯超標、2015年隴南銻污染導致廣元市應急供水等重大突發(fā)污染事件之后，政府意識到單一水源供水城市在面對突發(fā)污染時存在很大的脆弱性。在這些事件之后，當?shù)卣蠖夹陆说诙础２贿^，新水源建設(shè)涉及大量投資，財政負擔不小，動輒數(shù)十億甚至上百億元，需要納入政府規(guī)劃來統(tǒng)籌解決。例如，哈爾濱市投資53億元在距離哈爾濱市180 km外建設(shè)了磨盤山水庫，每日可向哈爾濱市供水90×104m3，以替代松花江水源。無錫市在2007年太湖水危機之后投資20多億元，在長江江陰段設(shè)置澄西水源廠，并配套建設(shè)錫澄水廠，日供水能力達80×104m3，實現(xiàn)了“江湖并舉、南北對供”的格局。蘭州市將投資60多億元，從30多公里外的劉家峽水庫引水，并配套建設(shè)水廠和配水管線。不過，建設(shè)第二水源也并非加強水源地安全的唯一方案。鎮(zhèn)江市通過在長江征潤州取水口設(shè)置應急保障工程，投資只有8000萬元左右，也可以大大提高對突發(fā)污染事故的應對能力。
農(nóng)村供水也是當前新農(nóng)村建設(shè)的一項重要工作，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，江蘇、浙江等發(fā)達省份大多采取了城鄉(xiāng)一體化的方式來解決農(nóng)村供水問題。經(jīng)濟尚不發(fā)達的江西省，也組建了江西省水務(wù)集團，整合了近40家縣級自來水公司，實施城鄉(xiāng)一體化供水。這些水務(wù)企業(yè)運行模式，可為發(fā)展規(guī)模化集中供水提供寶貴的實踐經(jīng)驗。因此，該法律條文也為供水行業(yè)加大整合，提高集中度提供了依據(jù)。
第七十一條 飲用水供水單位應當做好取水口和出水口的水質(zhì)檢測工作。發(fā)現(xiàn)取水口水質(zhì)不符合飲用水水源水質(zhì)標準或者出水口水質(zhì)不符合飲用水衛(wèi)生標準的，應當及時采取相應措施，并向所在城市、縣級人民政府供水主管部門報告。供水主管部門接到報告后，應當通報環(huán)境保護、衛(wèi)生、水行政等部門。飲用水供水單位應當對供水水質(zhì)負責，確保供水設(shè)施安全可靠運行，保證供水水質(zhì)符合國家有關(guān)標準。
這是本次修正的新增要求之一，之前的《水污染防治法》并沒有對供水單位的職責做出要求，相應的要求體現(xiàn)在《中華人民共和國城市供水條例》、《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》、《城市供水水質(zhì)管理規(guī)定》等條例和部門規(guī)章之中。新修訂的《水污染防治法》以法律的形式將對供水單位的要求確定下來，也是對飲用水安全保障工作的重視和強化。
該條款要求飲用水供水單位要做好原水和出廠水的檢測工作。這方面的監(jiān)測工作目前是按照《城市供水水質(zhì)標準》（CJ/T206-2005）執(zhí)行的。一般大中城市的自來水公司都能按照該標準要求來進行監(jiān)測，但是有些不發(fā)達地區(qū)、小城市和建制鎮(zhèn)的自來水公司往往存在檢測項目不全、頻次過低的問題。因此，在新的《水污染防治法》發(fā)布實施之后，供水企業(yè)要盡快查缺補漏，采取新增檢測能力或者委托測試的方式來滿足法律對定期開展水質(zhì)檢測工作的要求。
不過，現(xiàn)行的《城市供水水質(zhì)標準》（CJ/T 206-2005）仍存在兩個問題。一是對于當?shù)厮粗锌赡艽嬖诘娘L險污染物，沒有必須加強監(jiān)測的強制性規(guī)定。這造成全國絕大多數(shù)供水企業(yè)都是簡單執(zhí)行非常規(guī)檢測項目半年一測（地表水）或者一年一測（地下水）的頻率，無法及時發(fā)現(xiàn)當?shù)厮纯赡艽嬖诘娘L險污染物問題。二是在監(jiān)測頻次的設(shè)置中，對于短期暴露就能夠產(chǎn)生危害的污染物，未能給予足夠的重視，這類污染物一旦超標，極易造成危害。因此，如果當?shù)卮嬖谶@些短期暴露就能夠產(chǎn)生危害的風險污染物，必須在原有《城市供水水質(zhì)標準》要求的基礎(chǔ)上加大監(jiān)測頻次，以確保水質(zhì)安全。對于這些問題，建議在下一階段落實新的《水污染防治法》中應加以完善。
該條款還一定程度上賦予了供水企業(yè)在面對水源或出水水質(zhì)不合格情況下的應急處置權(quán)。對于因水源突發(fā)污染造成自來水出廠水嚴重超標，已經(jīng)對人體健康構(gòu)成威脅的情況，供水企業(yè)是否有停水的應急處置權(quán)，過去一直存在爭議。按照現(xiàn)有的管理辦法，市政供水停水必須由上級主管部門報告當?shù)卣僧數(shù)卣疀Q定后才能實施。這個審批過程往往耗時較長，極易引發(fā)公眾的不滿，爭議較多。對此，新的《水污染防治法》提出：“飲用水供水單位…發(fā)現(xiàn)取水口水質(zhì)不符合飲用水水源水質(zhì)標準或者出水口水質(zhì)不符合飲用水衛(wèi)生標準的，應當及時采取相應措施，并向所在城市、縣級人民政府供水主管部門報告”，即應當及時處置，并同時上報。這就一定程度上授予了供水企業(yè)應急處置權(quán)，有利于在今后的嚴重突發(fā)污染事件中，供水企業(yè)能夠及時果斷地采取應對措施，盡可能地減少突發(fā)污染對公眾健康的危害。當然，對于污染事件發(fā)展態(tài)勢不明、污染物種類不清、危害后果不明確的，還需政府組織環(huán)保、衛(wèi)生、水利、城建等部門共同會商，確定對策。
第七十二條 縣級以上地方人民政府應當組織有關(guān)部門監(jiān)測、評估本行政區(qū)域內(nèi)飲用水源、供水單位供水和用戶水龍頭出水的水質(zhì)等飲用水安全狀況。縣級以上地方人民政府有關(guān)部門應當至少每季度向社會公開一次飲用水安全狀況信息。
這是本次修正提出的又一條新增要求，之前相應的要求體現(xiàn)在《中華人民共和國城市供水條例》、《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》、《城市供水水質(zhì)管理規(guī)定》等條例和部門規(guī)章之中。新修訂的《水污染防治法》以法律的形式將對供水單位的要求確定下來，同樣也是對飲用水安全保障工作的重視和強化。
一般來說，環(huán)保部門負責飲用水源地的水質(zhì)監(jiān)測，衛(wèi)生監(jiān)督部門負責出廠水和龍頭水的水質(zhì)監(jiān)測，住建部門和供水企業(yè)則從生產(chǎn)需要出發(fā)對飲用水源、出廠水和龍頭水都進行檢測。在有些欠發(fā)達地區(qū)，環(huán)保、衛(wèi)生監(jiān)督部門和供水企業(yè)的監(jiān)測能力還存在欠賬，往往達不到監(jiān)測項目和頻次的要求，需要政府加大財政支持。目前大城市的自來水公司基本上都做到在網(wǎng)站上公開水質(zhì)檢測信息，不過公開的項目、頻次和詳細程度存在差異。
第七十六條 各級人民政府及其有關(guān)部門，可能發(fā)生水污染事故的企業(yè)事業(yè)單位，應當依照《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》的規(guī)定，做好突發(fā)水污染事故的應急準備、應急處置和事后恢復等工作。
這條內(nèi)容與之前相比沒有變化，延續(xù)了2008年修訂的《水污染防治法》的規(guī)定。在這里要強調(diào)水污染事故處置是一種突發(fā)事件，其應對應遵循《突發(fā)事件應對法》的要求。另外值得注意的是，這個要求同樣適用于供水單位。
第七十七條 可能發(fā)生水污染事故的企業(yè)事業(yè)單位，應當制定有關(guān)水污染事故的應急方案，做好應急準備，并定期進行演練。生產(chǎn)、儲存危險化學品的企業(yè)事業(yè)單位，應當采取措施，防止在處理安全生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的可能嚴重污染水體的消防廢水、廢液直接排入水體。
本條規(guī)定了企事業(yè)單位在應急準備方面的要求，是對2008年《水污染防治法》規(guī)定的延續(xù)。這一條雖然并沒有直接針對供水單位提出要求，但是作為水污染事故的潛在受害者，供水單位也可以從中受益。此前的《突發(fā)事件應對法》和環(huán)保部、安監(jiān)總局的一系列規(guī)章制度都加大了對排污企業(yè)開展應急準備的要求。
本條第二款中特別提到的有關(guān)消防廢水、廢液的要求是來自2005年松花江水污染事故的教訓。2005年11月13日，中國石油天然氣股份有限公司吉林石化分公司雙苯廠硝基苯精餾塔發(fā)生爆炸。由于對消防廢水中可能存在的污染物缺乏敏感性，事先沒有設(shè)置如何防止污水流入松花江的應對措施，使得因事故泄漏出來的部分物料和循環(huán)水隨現(xiàn)場的消防廢水流入松花江，引發(fā)松花江水污染的特大事故。這些深刻教訓應當認真總結(jié)。
第七十九條 市、縣級人民政府應當組織編制飲用水安全突發(fā)事件應急預案。飲用水供水單位應當根據(jù)所在地飲用水安全突發(fā)事件應急預案，制定相應的突發(fā)事件應急方案，報所在地市、縣級人民政府備案，并定期進行演練。飲用水水源發(fā)生水污染事故，或者發(fā)生其他可能影響飲用水安全的突發(fā)性事件，飲用水供水單位應當采取應急處理措施，向所在地市、縣級人民政府報告，并向社會公開。有關(guān)人民政府應當根據(jù)情況及時啟動應急預案，采取有效措施，保障供水安全。
這也是一條新增要求，以往的《水污染防治法》并沒有對供水應急預案提出要求。此前的《突發(fā)事件應對法》、《國家突發(fā)事件總體應急預案》、《環(huán)境總體應急預案》、《供水總體應急預案》中有涉及供水的一些內(nèi)容，此次《水污染防治法》是把這些要求以法律條文的形式固定下來，不僅針對供水單位，也對市、縣級人民政府提出了要求，是對供水應急工作的高度重視。
第九十二條 飲用水供水單位供水水質(zhì)不符合國家規(guī)定標準的，由所在地市、縣級人民政府供水主管部門責令改正，處二萬元以上二十萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，可以責令停業(yè)整頓，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。
對供水企業(yè)和責任人員的處罰也是一條新增要求。這大大加大了供水企業(yè)和從業(yè)人員的法律責任，有利于供水企業(yè)加強運行管理，提升水質(zhì)保證率。
、如何落實對供水安全的法律責任
關(guān)于供水安全，新修正的《水污染防治法》對地方政府和供水企業(yè)提出了新的要求，明確了法律責任。對照法律要求，地方政府（包括主要領(lǐng)導和環(huán)境保護、供水、衛(wèi)生、水行政等部門）和供水企業(yè)需要在以下方面加強工作。
①加強水源建設(shè)和保護，開展水源風險評估。水源安全是供水安全的最重要基礎(chǔ)之一。修正后的《水污染防治法》要求地方政府對其水源保護區(qū)進行調(diào)查和風險評估，并采取相應的風險防范措施；必要時應該建設(shè)應急水源或者備用水源。
②加強供水監(jiān)測和處理，保障出水水質(zhì)合格。修正后的《水污染防治法》要求供水企業(yè)應當對供水水質(zhì)負責，應保證出水水質(zhì)滿足國家標準要求，按要求及時公布水質(zhì)信息，否則供水企業(yè)和相關(guān)責任人將遭受處罰。
③加強供水安全應急管理，提高城市應急供水能力。修正后的《水污染防治法》要求市、縣級人民政府和飲用水供水單位都要編制飲用水安全突發(fā)事件應急預案。各地供水企業(yè)應該根據(jù)自身情況，針對水源風險以及其他可能影響飲用水安全的突發(fā)事件，編制應急預案，并定期開展應急演練。
④推進行業(yè)整合和產(chǎn)學研結(jié)合，提升技術(shù)水平和服務(wù)質(zhì)量。修正后的《水污染防治法》加大了供水企業(yè)的責任，有利于優(yōu)勢供水企業(yè)兼并整合，做大做強，也有利于我國供水行業(yè)整體水平的提升。通過大型供水企業(yè)提供區(qū)域化、城鄉(xiāng)一體化的供水服務(wù)，可以更好地保障供水水質(zhì)和服務(wù)水平，對于保障消費者的飲用水安全也是非常好的措施。我國要打造世界級的水務(wù)企業(yè)，應該借鑒國際一流企業(yè)的做法，走集約化和研究型的道路。
總而言之，保障供水安全是供水企業(yè)永恒的主題。修正后的《水污染防治法》大大強化了對各級政府、供水企業(yè)在供水安全的法律責任，將對供水行業(yè)的健康發(fā)展提供強大的推動力，有助于進一步提高公眾飲水安全。
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