長(zhǎng)江是中華民族的母親河，是中華民族發(fā)展的重要支撐，保護(hù)好長(zhǎng)江流域是維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的重大需求，事關(guān)中華民族的生存發(fā)展與未來(lái)。2020年12月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議表決通過(guò)《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《長(zhǎng)江保護(hù)法》），自2021年3月1日施行，從根本上夯實(shí)了長(zhǎng)江大保護(hù)的制度保障。《長(zhǎng)江保護(hù)法》的制定與實(shí)施是將習(xí)近平總書記關(guān)于長(zhǎng)江保護(hù)的重要指示和黨中央對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展戰(zhàn)略部署以法律形式予以貫徹落實(shí)的最有效措施，是我國(guó)首部以國(guó)家法律的形式為特定流域制定的法律，是我國(guó)生態(tài)環(huán)境法體系建設(shè)的標(biāo)志性成果。《長(zhǎng)江保護(hù)法》以推進(jìn)共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)，提高長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體性和系統(tǒng)性為立法思路，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為立法原則，以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展為立法目標(biāo)，在立法理念和立法內(nèi)容等方面均有重大創(chuàng)新與突破。下一步，需要通過(guò)落實(shí)權(quán)責(zé)、加強(qiáng)監(jiān)管與執(zhí)法、完善制度機(jī)制保障等措施促進(jìn)《長(zhǎng)江保護(hù)法》的落地實(shí)施。
落實(shí)長(zhǎng)江流域生態(tài)優(yōu)先戰(zhàn)略的重大舉措
為長(zhǎng)江流域綜合治理提供新遵循。加強(qiáng)流域綜合治理與保護(hù)是促進(jìn)流域可持續(xù)發(fā)展的重要支撐，也是維護(hù)江河健康的客觀需要。《長(zhǎng)江保護(hù)法》是我國(guó)第一部立足流域綜合治理的立法，為實(shí)施流域綜合治理提供了法律依據(jù)。為以后其他流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法建設(shè)提供了完整性、系統(tǒng)性立法創(chuàng)新與實(shí)踐參考，對(duì)于適時(shí)推進(jìn)黃河流域立法，以及其他流域立法具有重要借鑒意義。
為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展立“規(guī)矩”。推動(dòng)長(zhǎng)江流域走出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，是黨中央、國(guó)務(wù)院主動(dòng)適應(yīng)把握引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，科學(xué)謀劃中國(guó)經(jīng)濟(jì)新棋局，做出的既利當(dāng)前又惠長(zhǎng)遠(yuǎn)的重大決策部署。《長(zhǎng)江保護(hù)法》是我國(guó)依法保護(hù)長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)，推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先原則落地的重要嘗試。在其出臺(tái)前，長(zhǎng)江流域整體性、系統(tǒng)性生態(tài)保護(hù)不足，生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢(shì)加劇，水污染物排放量大，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患較多，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理，綠色發(fā)展相對(duì)不足，相關(guān)法律體系不能滿足長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與管理的需要。《長(zhǎng)江保護(hù)法》統(tǒng)籌資源、生態(tài)、環(huán)境保護(hù)與治理，體現(xiàn)了“山水林田湖草統(tǒng)籌治理”的生態(tài)系統(tǒng)觀，將長(zhǎng)江流域資源的相關(guān)要素、多種價(jià)值和生態(tài)服務(wù)功能進(jìn)行綜合平衡，通過(guò)立法穩(wěn)固下來(lái)，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展提供了根本法律制度保障。
為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展提供新動(dòng)力。《長(zhǎng)江保護(hù)法》為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的高質(zhì)量發(fā)展注入新動(dòng)力，通過(guò)推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)、鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新等綠色發(fā)展途徑，為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展提供法律保障。《長(zhǎng)江保護(hù)法》準(zhǔn)確把握生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)同關(guān)系，強(qiáng)調(diào)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局，共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)，充分發(fā)揮長(zhǎng)江流域發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等規(guī)劃的引領(lǐng)和約束作用，強(qiáng)力推動(dòng)長(zhǎng)江流域科學(xué)、有序、綠色、高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。
鋪好長(zhǎng)江流域綠色發(fā)展底色的重大保障
強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展。《長(zhǎng)江保護(hù)法》首先強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)江流域要實(shí)施綠色發(fā)展，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。通過(guò)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局、建立開(kāi)發(fā)區(qū)綠色發(fā)展評(píng)估機(jī)制、組織對(duì)各類開(kāi)發(fā)區(qū)的資源能源節(jié)約集約利用情況開(kāi)展定期評(píng)估等措施，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)與管理，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)同與融合。
突出生態(tài)優(yōu)先。強(qiáng)調(diào)實(shí)施生態(tài)優(yōu)先，將長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)放在壓倒性位置。加大對(duì)長(zhǎng)江流域的水污染防治與監(jiān)管力度，有效控制總磷排放總量、提高城鄉(xiāng)污水收集處理能力、制定更嚴(yán)格的地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。明確了跨區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊螅哟髮?duì)長(zhǎng)江流域上游生態(tài)功能重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償力度，鼓勵(lì)長(zhǎng)江流域上下游、左右岸、干支流地方人民政府之間開(kāi)展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。強(qiáng)調(diào)推動(dòng)長(zhǎng)江流域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資金建立市場(chǎng)化運(yùn)作的長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金，將市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)措施和財(cái)政式補(bǔ)償制度相結(jié)合，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費(fèi)。
加強(qiáng)空間管控。明確了生態(tài)環(huán)境空間管控內(nèi)容，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管的有關(guān)要求，科學(xué)有序統(tǒng)籌安排長(zhǎng)江流域生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，優(yōu)化國(guó)土空間結(jié)構(gòu)和布局，將生態(tài)保護(hù)紅線等已經(jīng)成熟的做法以法律條文的形式固化下來(lái)，進(jìn)一步明確了國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)紅線實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管。
加大用水調(diào)節(jié)。重視農(nóng)業(yè)用水的節(jié)約和面源污染控制，以實(shí)現(xiàn)水體功能分區(qū)目標(biāo)。重視生態(tài)用水的調(diào)配和保障，提出了長(zhǎng)江干流、重要支流、重要湖庫(kù)控制斷面的生態(tài)流量、水位管控等指標(biāo)。區(qū)分了水生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)和水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，明確了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的涉及范圍，重視不同要素水體的標(biāo)準(zhǔn)銜接，有利于形成長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)網(wǎng)絡(luò)體系和規(guī)范體系。
創(chuàng)新體制機(jī)制。《長(zhǎng)江保護(hù)法》立足我國(guó)國(guó)情，在流域管理模式方面做出了特色方案，首次在法律層面明確建立長(zhǎng)江流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制下的分部門管理體制，以協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌和解決各省市之間的橫向關(guān)系和矛盾，從而使流域總體規(guī)劃、流域環(huán)境和生態(tài)保護(hù)及修復(fù)制度、流域水質(zhì)管理和污染控制制度以及流域水資源管理規(guī)劃和運(yùn)作等規(guī)劃政策聯(lián)系協(xié)調(diào)起來(lái)。
多措并舉推進(jìn)《長(zhǎng)江保護(hù)法》落地生效
落實(shí)各方責(zé)任。按照全流域統(tǒng)一管理要求，劃分流域治理保護(hù)相關(guān)事權(quán)，界定清晰流域上下游各地區(qū)、各主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，建立起權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、監(jiān)督有序、制約有效的實(shí)施運(yùn)行機(jī)制。嚴(yán)格落實(shí)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”，長(zhǎng)江流域各省市黨委和政府對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理負(fù)總體責(zé)任，貫徹落實(shí)《長(zhǎng)江保護(hù)法》各項(xiàng)要求，制定和實(shí)施有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)任務(wù)、政策措施。長(zhǎng)江流域各市縣黨委和政府承擔(dān)具體責(zé)任，統(tǒng)籌推進(jìn)監(jiān)管執(zhí)法、市場(chǎng)規(guī)范、資金安排、宣傳教育等工作。
強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)法。加強(qiáng)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管，綜合運(yùn)用多重監(jiān)管手段，建立聯(lián)合懲戒和信息共享機(jī)制。完善執(zhí)法保障人才隊(duì)伍建設(shè)，完善執(zhí)法監(jiān)督和網(wǎng)格化監(jiān)管體系，加強(qiáng)長(zhǎng)江流域環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法技術(shù)支持基礎(chǔ)能力建設(shè)，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境管理數(shù)字化智能化，加強(qiáng)區(qū)塊鏈、人工智能新技術(shù)融合應(yīng)用，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、信息化等技術(shù)在流域監(jiān)管執(zhí)法中的應(yīng)用，不斷提高執(zhí)法效能，實(shí)現(xiàn)流域管理的智能化與精準(zhǔn)化。強(qiáng)化市縣監(jiān)管執(zhí)法能力建設(shè)，推進(jìn)執(zhí)法重心向市縣下移，加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。推行流域污染聯(lián)防聯(lián)控，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法。
加大制度保障。落實(shí)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度，推進(jìn)長(zhǎng)江流域環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)建設(shè)，統(tǒng)一涉長(zhǎng)江流域環(huán)境資源案件的受案范圍和審理程序。構(gòu)建長(zhǎng)江流域常態(tài)化司法協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)流域內(nèi)地區(qū)間在立案、審判、執(zhí)行方面的工作協(xié)調(diào)對(duì)接。探索建立跨省界和流域上下游重大生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，加強(qiáng)案件篩選、索賠磋商和修復(fù)監(jiān)督。妥善審理環(huán)境公益訴訟，加強(qiáng)與行政處罰、刑事司法及生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)戎贫鹊挠行с暯印?/div>
作者：董戰(zhàn)峰，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院研究員、博導(dǎo)
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