習(xí)近平總書記近期在北京、河北考察災(zāi)后恢復(fù)重建工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，抓緊補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，加快完善防洪工程體系、應(yīng)急管理體系，不斷提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。不久前，中央決定增發(fā)1萬(wàn)億元國(guó)債，用于支持災(zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。今年發(fā)生在京津冀、東北等地的暴雨洪澇災(zāi)害，暴露出我國(guó)在防汛防洪、救災(zāi)應(yīng)急方面的哪些短板？提高防災(zāi)減災(zāi)能力工作的重點(diǎn)在哪里？本報(bào)記者采訪了中國(guó)水利水電科學(xué)研究院原副總工程師程曉陶。
程曉陶，教授級(jí)高工，中國(guó)水利水電科學(xué)研究院原副總工程師，曾任防洪減災(zāi)研究所所長(zhǎng)，水利部防洪抗旱減災(zāi)研究中心常務(wù)副主任。現(xiàn)任《水利學(xué)報(bào)》主編，科技部防災(zāi)減災(zāi)總體專家組成員；中國(guó)水利學(xué)會(huì)城市水利專委會(huì)主任委員。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：為何當(dāng)前我國(guó)密集出臺(tái)舉措，提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力？ 程曉陶：今年京津冀地區(qū)的洪水暴露出我國(guó)在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)方面的短板，這些短板急需我們趕快補(bǔ)起來(lái)。這次的投資更大、范圍也更廣，表明了政府切實(shí)提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力的態(tài)度和決心。
當(dāng)然，1萬(wàn)億元并不能解決所有問題，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力很難在短期內(nèi)迅速提高。要有一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，一個(gè)五年計(jì)劃接一個(gè)五年計(jì)劃，不斷去努力才行。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：此次，提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力的工作重點(diǎn)在哪里？ 程曉陶：自從1998年大水之后，我國(guó)對(duì)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系的投入成倍增加，不斷對(duì)大江大河的干流堤壩除險(xiǎn)加固，如今這項(xiàng)工作成效顯著，我們看到這幾年長(zhǎng)江重大險(xiǎn)情明顯減少。此外，從2009年開始，我國(guó)持續(xù)進(jìn)行中小河流治理，利用專項(xiàng)資金投入山洪災(zāi)害防治，也取得了不錯(cuò)的效果。此次提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，特別強(qiáng)調(diào)“補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”，短板在哪里？如社會(huì)上所關(guān)注的，北方地區(qū)的蓄滯洪區(qū)建設(shè)和運(yùn)行現(xiàn)在已經(jīng)成為防災(zāi)體系的短板之一。
蓄滯洪區(qū)是防災(zāi)體系的一個(gè)重要組成部分，同時(shí)又是千萬(wàn)老百姓生存的家園。近年來(lái)，極端氣候?yàn)?zāi)害頻發(fā)，蓄滯洪區(qū)利用的概率增大，2020年淮河大水、2021年河南大水、今年京津冀地區(qū)發(fā)洪水都動(dòng)用了蓄滯洪區(qū)，蓄滯洪區(qū)成為防洪體系中的最后一張底牌。蓄滯洪區(qū)運(yùn)用中存在的問題已充分暴露出來(lái)，成為現(xiàn)在防災(zāi)體系的短板和弱項(xiàng)。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：蓄滯洪區(qū)目前存在的問題主要有哪些？ 程曉陶：蓄滯洪區(qū)問題的關(guān)鍵在于隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，蓄滯洪區(qū)內(nèi)的土地利用方式、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式等發(fā)生了重大改變。
從歷史上看，蓄滯洪區(qū)原本是大堤外面的一些低洼地，是洪水蓄滯的天然場(chǎng)所。隨著人口慢慢增加，這些土地也被利用起來(lái)，發(fā)展農(nóng)業(yè)。過去一家一戶的農(nóng)民種植農(nóng)作物，一旦受災(zāi)，損失的多半只是一季莊稼。2000年我國(guó)出臺(tái)了《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》，為應(yīng)對(duì)特大洪水，一旦蓄滯洪區(qū)被啟用，國(guó)家將對(duì)農(nóng)戶水毀的住房、農(nóng)作物、農(nóng)機(jī)具等給予償貼。
但是，現(xiàn)在的情況不一樣了，隨著近幾十年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，部分蓄滯洪區(qū)，尤其是一些區(qū)內(nèi)有城鎮(zhèn)或在城市周邊的蓄滯洪區(qū)，人口未得到有效控制，大量增長(zhǎng)。隨著城市的擴(kuò)張，在原城鎮(zhèn)周圍新建了經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、科技園甚至住宅區(qū)。有的蓄滯洪區(qū)內(nèi)還分布大量的能源、交通、調(diào)水、電信等國(guó)家重要的大型基礎(chǔ)設(shè)施，一旦分洪，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的打擊很大。一些地方土地流轉(zhuǎn)后，發(fā)展集約化種植養(yǎng)殖，投資規(guī)模較大，一旦遭災(zāi)，種植、養(yǎng)殖大戶的損失非常大。《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》規(guī)定的補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法彌補(bǔ)分洪帶來(lái)的損失。所以，現(xiàn)在必須加大蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)的力度。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：如何加大蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)力度？ 程曉陶：南方的蓄滯洪區(qū)利用頻率較高，安全建設(shè)的主要方式是建設(shè)安全臺(tái)。比如，把一些村莊圍起來(lái)，挖低填高，挖出一些水塘，墊出一些高臺(tái)，讓農(nóng)民把房子搬到臺(tái)子上。引導(dǎo)企業(yè)不在低洼地區(qū)建廠。
北方地區(qū)的蓄滯洪區(qū)一般是連片的低洼地區(qū)，面積很大，使用頻率較低，限制蓄滯洪區(qū)內(nèi)的發(fā)展是不現(xiàn)實(shí)的。在不能保證不被淹的情況下，一方面，要加強(qiáng)安全設(shè)施建設(shè)，通過打隔堤等方式，縮小淹沒范圍；另一方面，要讓蓄滯洪區(qū)內(nèi)的建筑不怕淹，減少洪水帶來(lái)的危害和損失。比如，加強(qiáng)韌性村鎮(zhèn)建設(shè)，加大排水能力建設(shè)，降低淹沒的水深與歷時(shí)，設(shè)法讓更多水能夠更快回補(bǔ)地下。這里面涉及很多不同類型的措施，這些措施都需要有投入。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)的安全建設(shè)，除了工程措施，還有哪些舉措？ 程曉陶：蓄滯洪區(qū)的安全建設(shè)并不是單一的工程措施，在利用蓄滯洪區(qū)分洪的情況下，如何減少損失是我們最需要考慮的。
如今，土地利用方式、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式發(fā)生改變，這其中有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，也有一些盲目的行為。今年涿州小清河分洪區(qū)里，有一些企業(yè)在完全不知蓄滯洪區(qū)范圍的情況下建廠，沒有采取任何的防范措施，損失很嚴(yán)重。如何減輕蓄滯洪區(qū)內(nèi)企業(yè)的損失是我們急需解決的問題。
目前，根據(jù)《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》，我國(guó)只對(duì)戶口在蓄滯洪區(qū)的居民進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償受淹農(nóng)田、房屋、農(nóng)具等損失。企業(yè)的損失并不予以補(bǔ)償。未來(lái)企業(yè)的損失如何處理，我們應(yīng)該有充分的考慮，要有創(chuàng)新性的解決方案。
首先，要做好評(píng)估，明確哪些企業(yè)適合在蓄滯洪區(qū)發(fā)展，哪些企業(yè)不合適，引導(dǎo)不適合的企業(yè)盡快轉(zhuǎn)型。對(duì)于適合發(fā)展的企業(yè)，要加強(qiáng)對(duì)建筑物的保護(hù)，比如對(duì)建筑物一層采取保護(hù)措施，讓它淹而不垮，能經(jīng)受洪水沖擊。
當(dāng)前，我國(guó)大災(zāi)之后幾乎所有開支都是由政府承擔(dān)，地方財(cái)政對(duì)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償是承受不起的。可以建立政策型洪水保險(xiǎn)模式。企業(yè)每年交一定的保險(xiǎn)費(fèi)，遇到洪水后，由保險(xiǎn)公司予以補(bǔ)償。當(dāng)然，補(bǔ)償?shù)慕痤~不是無(wú)限的。企業(yè)既然選擇在蓄滯洪區(qū)發(fā)展，就意味著選擇了風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)也要承擔(dān)一定的損失。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：從法律層面看，除了《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》已滯后于發(fā)展，還有哪些相關(guān)法律法規(guī)需要完善？ 程曉陶：實(shí)際上蓄滯洪區(qū)都有風(fēng)險(xiǎn)圖，只不過風(fēng)險(xiǎn)圖沒有公布，按照現(xiàn)在的法規(guī)還涉及“保密”的問題。但是蓄滯洪區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該告訴老百姓。這就涉及修改法律的問題。目前，涉及蓄滯洪區(qū)的法律法規(guī)都是上世紀(jì)90年代制定的，已經(jīng)嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)的發(fā)展。
《中華人民共和國(guó)防洪法》對(duì)蓄滯洪區(qū)的啟用、安全建設(shè)、人口控制和補(bǔ)償救助原則等做了基本規(guī)定，由國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的部門文件《關(guān)于加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理的若干意見》僅是一個(gè)指導(dǎo)性意見，對(duì)很多問題并沒有做出具體的、詳細(xì)的和有約束性的規(guī)定。其他的多為部門規(guī)章制度，層級(jí)比較低，涉及面窄且約束力弱。目前缺乏系統(tǒng)完善的政策法規(guī)體系，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)蓄滯洪區(qū)的有效管理。《中華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)防汛條例》急需修編。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：除了工程、法律、經(jīng)濟(jì)、管理等舉措，還可以從哪些方面補(bǔ)短板？ 程曉陶：科技進(jìn)步也將在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)方面發(fā)揮巨大作用。分洪前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)對(duì)蓄滯洪區(qū)有著至關(guān)重要的影響，直接關(guān)系到洪水淹沒水深、歷時(shí)、流速等。如何建設(shè)耐淹耐沖的房屋也有賴于科技的進(jìn)步。我們要充分借助科技的力量，減少分洪造成的損失。
比如，加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)“四預(yù)”措施建設(shè)，在智慧防汛的總框架下，利用水文氣象耦合、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，努力提高預(yù)報(bào)精準(zhǔn)度、延長(zhǎng)預(yù)見期。針對(duì)多年不來(lái)水的北方河流，開展流域下墊面調(diào)查工作，修正現(xiàn)有預(yù)報(bào)模型參數(shù)，修訂預(yù)報(bào)方案；落實(shí)預(yù)警發(fā)布機(jī)構(gòu)和發(fā)布方式，開拓現(xiàn)代化預(yù)警手段，暢通預(yù)警信息傳遞渠道；根據(jù)雨水情預(yù)報(bào)情況，充分利用洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制成果，運(yùn)用數(shù)字化、智慧化手段，對(duì)蓄滯洪區(qū)蓄泄情況進(jìn)行模擬預(yù)演；結(jié)合蓄滯洪區(qū)預(yù)演成果及時(shí)修訂完善細(xì)化蓄滯洪區(qū)運(yùn)用預(yù)案，提高預(yù)案可操作性。通過強(qiáng)化“四預(yù)”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)蓄滯洪區(qū)的精細(xì)化精準(zhǔn)化調(diào)度運(yùn)用。
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