2023年末我國城鎮人口占比約為66.16%，走出中國式現代化城市高質量發展道路，是當代中國的時代課題。黨的十八大后，我國提出了以人為核心的新型城鎮化道路，2019年11月2日習近平總書記考察上海楊浦濱江時，提出“人民城市人民建、人民城市為人民”的人民城市理念，我國城市發展理念逐步豐富、發展。2023年11月，習近平總書記考察上海時進一步提出，全面推進韌性安全城市建設，努力走出一條中國特色超大城市治理現代化的新路。
從世界范圍來看，韌性安全作為城市建設的重要維度，很早就已提出。中國的韌性安全城市建設應該具有什么特色？我想一個重要方面就在于，我國韌性安全城市是在人民城市理念的指引下開展建設的。那么，人民城市理念和韌性安全城市在內在價值上具有怎樣的一致性？今天的演講，我就此談談個人的一些思考。
韌性安全城市是人民城市理念的直接體現 沒有安全，發展就失去了根基。人民城市理念所蘊含的價值取向，進一步明確中國特色現代化城市是把安全作為各項城市工作的基本目標之一。
城市是一個復雜的巨系統，巨系統的多層結構、大量子系統決定了其必然是多目標、多功能的。從人類城市歷史和世界城市發展進程看，并不是每一個城市都會主動將人民安全作為城市建設、發展的基本價值導向，對城市安全的重視程度因國家和城市的價值判斷而異。
城市發展是實現中國式現代化的重要路徑。我國將城市視為人民享有工業化、現代化成果的重要載體，人民城市為人民，這一價值取向為城市建設和治理指明了方向，也決定了我國在城市基礎設施建設和公共服務投入上更為均衡，更重視人民的安全保障問題。
應該看到，城市的安全發展是一項系統性極強的工作。維護城市公共安全需要付出巨大的成本，并受到城市公共治理能力的限制。統籌發展和安全，是城市高質量發展的要求。我國在引入韌性城市這個理念的時候，將安全理念落實在韌性城市建設中，形成了符合我國城市安全發展要求的韌性城市建設特色，這也是人民城市理念的充分體現。城市的韌性和安全，一定是人民城市的基本維度，是衡量人民城市建設成果的基礎性指標。
韌性城市是一個內涵豐富的概念，國際上通常將其聚焦于城市在自然災害沖擊下的承災能力和恢復能力，對城市規劃和建設理念提出了較高要求。而強調“韌性安全”則是用發展的眼光看待安全，意味著對不確定性有更大的吸納能力，也具備更高效的恢復能力。從“韌性城市”到“韌性安全城市”，是我國在城市建設實踐中的主動選擇，這一轉變凸顯了我國在城市工作中的獨特價值判斷和路徑創新。
提升應對挑戰的總體能力，實現“戰略敏捷” “十四五”以來，上海積極推進城市安全治理模式向事前預防轉變，安全生產水平、災害防治能力、應急搶險救災能力、應急保障能力得到不斷提升。堅持把韌性安全能力作為城市軟環境的硬指標，基本建立了全域覆蓋的安全生產風險防控體系和安全運行風險防控格局，初步構建“一網統管”“三級平臺、五級應用”超大城市運行數字體征系統。上海的城市韌性安全能力正在逐步提升，比如，以城市“韌性”應對天氣“任性”。這幾年，上海經受住“煙花”“貝碧嘉”“康妮”等臺風帶來的考驗，全力維護了城市正常運轉和市民的生命財產安全。但作為超大城市，上海面臨的風險依舊復雜，還有很多新特征。這正是人民城市和韌性安全城市建設面臨的共同現實要求。面對牽一發而動全身的不確定性，超大城市必須提升應對挑戰的總體能力，實現“戰略敏捷”，這也是韌性安全城市建設的目標和關切所在。
一是災害越“任性”，韌性越重要。氣候變化對城市可能產生系統性風險，極端天氣事件可能從“非常態”變成“新常態”。2023年上海全市平均降水量1280毫米，雖然沒有像其他一些城市那樣連續暴雨造成嚴重內澇，但城市熱島效應和短時強降雨猝不及防，強臺風過境，路面積水、高墜、墻面滲水等問題凸顯。此外，持續極端高溫對城市運行的影響是緩慢而持續的，對城市運行韌性安全的考驗是全方位的。還有最近兩年多次出現的冷暖急轉氣溫“過山車”，更是考驗城市運行能力。當外在挑戰充滿不確定的時候，必須用自身的韌性安全來應對挑戰。
二是生產安全瓶頸待破解，運行安全挑戰須應對。我國重點行業的安全生產事故總體呈下降趨勢，重特大事故逐年減少，但建筑業和?；奉I域仍需高度警惕。城市生命線、高層建筑消防及重點領域的風險防控能力有待進一步提升。當前城市運行安全面臨既有快速發展中積累的風險爆發壓力，也受到安全意識不足、責任落實不到位等問題的影響。面對量大面廣的使用端隱患，需探索更加符合現階段需求的治理措施。
三是基礎設施系統規模大、設備雜，覆蓋“全年齡段”。上海的管網有百年前的，也有新建的，“管道—接口—設施”關系復雜，管網服役環境多變，各類管網存在老化等問題，成為制約現代城市安全運行的“城市病”之一。應該說，這是城市發展和城市規模決定的客觀現象。上海城市化起步早、速度快，深度城市化面臨的問題，上海率先遇到，且沒有作業可抄。不難發現，不少快速高架道路、軌道交通陸續進入“中年”，高負荷的交通流量與日常運維、更新改造并進，全方位考驗城市精細化、智慧化與應急能力。
四是超越固有認知和經驗的風險挑戰不斷涌現。在技術變革加速和社會結構深刻調整的當下，新技術、新模式的廣泛應用既帶來發展機遇，也伴隨諸多不確定性風險。例如，作為全球新能源車保有量最高的城市，我們在充電設施管理以及相關應急救援體系建設方面面臨全新課題。此外，超過1000萬輛電動自行車的普及，使用過程中的安全隱患、交通秩序管理和火災防范成為新的監管重點。船舶能源結構向低碳轉型，也對港口設施適應性改造和航運安全管理提出了前所未有的挑戰。人口老齡化的加劇進一步使風險圖景復雜化，對公共衛生資源的合理配置、城市應急保障服務的優化升級、養老機構的安全管理和運營規范，以及老年人道路交通安全的管理提出了更精細化、更精準化的要求。我們應認識到，風險與問題的出現是動態的、不可避免的，但這正是推動社會治理創新和能力提升的契機。
五是社會韌性仍需進一步加強。在風險演化中，社會行動往往能起到重要作用，若能有效應對，則可以阻斷風險。當前，全社會在應對突發風險的能力、安全意識的普及程度以及風險共擔的協作機制等方面，尚有較大提升空間。與國際經驗相比，商業保險在個人與家庭層面承擔風險防控和止損保障的作用尚未充分發揮；覆蓋全年齡段、聚焦重點場景的系統性安全教育體系仍待完善；城鄉規劃、建筑設計、施工建設等環節的耐久性和抗風險能力有待進一步強化；從業人員的安全素養和專業應急能力亟須提升。這些方面的改進，不僅有助于提升社會對突發事件的整體韌性，也是人民城市理念下韌性安全城市建設的重要支撐。
如何在人民城市理念指引下建設韌性安全城市 踐行人民城市理念，在韌性安全城市建設中，就要充分體現以人民為中心的發展思想，從理念到實踐全面貫徹“人民至上，生命至上”的原則。在建設路徑上，必須堅持全民參與共建共享；在工作重點上，要從事后響應向事前預防轉型；在戰略定位上，要始終保持前瞻性規劃，立足于造福人民的長遠目標。
生命至上、全民參與。以生命安全為核心目標，守牢城市安全底線，構建全社會共建共治共享的治理格局。加強對城市重大風險隱患的排查治理，確保防范重大災難性事故發生。通過廣泛開展安全文化宣傳教育，推動安全理念深入人心，增強市民主動識別和應對風險的能力，實現全民參與城市安全治理的良性循環。進一步健全基層應急管理機制，推動政府、企業、社區和個人協同發力，形成以政府為主導、企業積極參與、基層快速響應、全民廣泛支持的多元共建共治共享格局。
預防為主、“體檢”先行。人民城市理念指引下的韌性安全城市建設，必須以預防為主。黨的二十大報告提出“完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預防轉型”，這一論述是“凡事預則立，不預則廢”的底線思維，是前置防線、前瞻治理、前端控制、前期處置的生動體現。強化預防的本質是常態，要加強體系建設，在各個領域強化預防機制、能力建設，提高對各類災害、事故的預防能力，保護人民財產安全，提高預警能力。從2024年開始，我國297個地級及以上城市全面開展城市體檢，建議以“城市體檢”這一全國統一部署為抓手，推動城市安全向“防患于未然”模式轉型。
前瞻規劃、完善指標。人民城市理念下的韌性安全城市建設必須著眼長遠，從長治久安和持續發展的立場和站位出發。注重城市韌性安全的前瞻性規劃，啟動針對極端復雜風險場景的中長期研究，編制韌性安全專項規劃，推進“N規合一”，不斷優化韌性安全城市的指標體系和技術標準。通過修訂、完善具體的技術規范和評價體系，為城市應對多樣化風險提供系統化、可行性的解決方案，確保城市運行的安全與穩定。上海作為全球城市，應積極探索樹立“韌性安全”建設的示范標準，為國內城市乃至世界城市提供可復制、可推廣的經驗。
提升功能韌性、過程韌性和系統韌性 推進韌性安全城市建設，對上海建成具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市意義重大。當前，是固本強基推動應急管理體系和能力現代化迎難而上的關鍵時期。要樹牢全生命周期治理理念，久久為功、持之以恒地夯實本質安全，提升功能韌性、過程韌性和系統韌性，增強城市免疫力、自（治）愈力、恢復力，促進上海始終保持超大城市安全運行態勢，面對災難能具備無傷亡、少損失、快恢復的強大韌性。
從工作重點來說，要精準聚焦，筑牢城市安全底線。要系統提升關鍵基礎設施的“免疫系統”，推行基礎設施智慧體檢，夯實城市安全根基。全面建立基礎設施的數字化智慧體檢、周期性體檢和專項體檢制度，覆蓋城市生命線工程和重要建筑物。針對長期服役設施，開展運行功能、服役狀態和周邊環境的全面檢測，優化城市安全監測參數體系。完善多維監測與科學評估體系，提升應急物流、生命線運行和氣象服務的復合應對能力，為復雜環境下的城市安全提供保障。通過智能診斷技術，精準施策，形成兼具實用性和前瞻性的風險治理“上海樣板”。通過科學數據積累，探索設施冗余度與安全性、投入與災害概率等關聯性，制定韌性安全指標和驗收標準。結合風險空間特征，推動城市生命線基礎設施升級改造，建設無廢、低碳、海綿城市。特別是推進防洪排水工程標準化，提升綜合抗災能力。
從社會支撐來說，要全民共治，構建韌性安全新生態。動員全社會力量，推進安全文化深度建設?？梢酝ㄟ^主流媒體策劃安全話題討論，普及“人人都是城市安全守護者”的理念，將防災減災教育納入全民教育體系。打造“身邊”的應急救援實訓場景，依托城市公園綠地布局應急體驗中心，讓安全教育深入社區和家庭，推進“家家一本手冊、一套裝備、N項技能”的全民安全建設。注重房屋、消防和燃氣終端的使用安全，探索電動車換電網絡規劃等全鏈條治理機制。針對住房產權分散、居民認知差異等問題，創新資金籌措模式，推動房屋體檢制度化和全生命周期保險覆蓋，提升家庭端與城市公共安全的銜接水平。
從技術支撐來說，要自主創新，引領城市安全智防升級。以新質生產力為核心動能，推動韌性安全關鍵技術的自主研發與全面應用。集中力量開發具有智能監測、精準預警、高效處置和科學研判能力的先進設備與成套技術，特別是在老舊基礎設施和復雜場景的安全管理中實現技術突破。聚焦城市老舊管網的精準更換與升級，通過大數據分析和智能設備實時監測，提升供水、燃氣等基礎設施的運行安全性和穩定性。引入適用于狹窄空間的小型化監測設備，擴大對社區、街道等高風險區域的覆蓋范圍，建立從風險發現到主動防控的全鏈條管理體系。進一步推動數字技術提升對極端風險的動態掌控能力，研發基于人工智能和物聯網的綜合應急平臺，增強對城市運行風險的感知和預警能力，實現多領域、多災種的聯動預防。將前沿技術融入韌性安全體系，助力實現從“技術跟隨”到“技術引領”的跨越。強化安全保險產品的推廣應用，實現風險防控“體檢—預防—保險減損”的全鏈條閉環管理，從單一的人防、技防轉向更加智能化的智防和本質安全。在各類風險沖擊下，要發揮出各種新技術、新設備對基層的“增能”，助推基層應急管理現代化的實現。
從體系完善來說，要改革創新，構筑韌性城市長效機制。通過全面改革與創新，健全韌性安全城市的制度體系，形成可持續、可復制的長效機制。完善應急指揮調度機制，提升“平災結合”的響應效率，建立更加扁平化的指揮體系。強化互聯互通，推動信息流、指令流、資源流的實時共享，形成高效協同的應急救援模式。進一步加強對高風險區域和領域的治理，包括城市生命線、危險化學品儲運、老舊住宅區和地下空間等。通過風險疊加與耦合的動態評估，完善風險地圖和隱患清單，為精準治理提供科學依據。特別是在公共地下空間防澇治理中，加強對醫院設備層、軌道交通聯通節點等重點部位的改造，避免因“木桶短板”引發系統性風險。推動“條塊結合”協同治理機制，明確條線部門與屬地管理責任，形成聯動共治格局。通過建立標準化、規范化的治理體系，攻克韌性安全城市建設中的突出短板，打造全國領先的示范樣板，為城市安全治理樹立新標桿。
未來，韌性安全城市建設要繼續在人民城市理念指引下，進一步發揮人民城市的組織協同優勢，使韌性安全城市的建設真正落實到每一位市民的生活中，將韌性安全的理念貫穿到城市發展的每個層面，以制度創新、科技支撐和全民參與為動力，形成全社會共同參與、共同守護的城市安全新格局。
作者系國務院安委辦城市安全專家組專家
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