編者按
當(dāng)前，我國跨界水環(huán)境問題廣泛存在。建立和完善各政府間合作機制是加強跨界水環(huán)境管理的有效途徑。目前，我國跨界水環(huán)境保護(hù)政府間合作機制現(xiàn)狀如何？存在哪些問題？如何完善？本版特邀專家撰寫此文，以饗讀者。
隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，各地水資源緊張狀況日益突顯，水污染事故時有發(fā)生，改善水環(huán)境質(zhì)量刻不容緩。我國的河流多數(shù)為跨區(qū)域河流，這些河流因為開發(fā)強度和人口密度較大， 跨界水環(huán)境問題廣泛存在。如長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河七大水系， 其流域總面積占國土面積約45%，是傳統(tǒng)的工業(yè)、城鎮(zhèn)和人口密集區(qū)， 其水資源分配和水環(huán)境污染問題突出。
建立機制是完善跨界水環(huán)境管理的有效途徑。機制可以為跨界水環(huán)境的全流域生態(tài)系統(tǒng)管理消除障礙，為區(qū)域間及部門間的協(xié)同增效消除障礙，并通過對公共資源進(jìn)行有效配置， 實現(xiàn)本地區(qū)治理、利用與整體利益的高度統(tǒng)一，從而提高政府服務(wù)質(zhì)量。但是，囿于行政區(qū)劃等原因，從總體上看，我國跨界流域尚未形成條塊之間協(xié)同治理的長效機制，河流上下游之間一些省、市、縣矛盾頻發(fā)。而要改變這種現(xiàn)狀，必須加強流域水環(huán)境保護(hù)中的府際合作，構(gòu)建并完善我國跨界水環(huán)境保護(hù)政府間橫向合作機制。
我國跨界水環(huán)境保護(hù)政府間合作機制現(xiàn)狀
■閱讀提示
機制的參與主體已具有代表性和普遍性，機制的控制范圍分為完整水體和不完整水體，機制的核心內(nèi)容在實踐過程中不斷深化。
如何平衡跨界水體利益鏈上各方所獲得的利益，減少由利益分配不均而引發(fā)的利益集團(tuán)間的矛盾、沖突甚至是社會對抗，成為各地區(qū)機制建立的內(nèi)在需求和動因。此外，進(jìn)入“十一五”以來，以2009年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)環(huán)境保護(hù)部等部門重點流域水污染防治專項規(guī)劃實施情況考核暫行辦法的通知》為推手，以各地方人民政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制考核體系為支撐，把水環(huán)境保護(hù)的責(zé)任具體落實到政府和相關(guān)主管部門。在此背景下，機制建設(shè)取得了長足進(jìn)展，主要表現(xiàn)在：
機制的參與主體已具有代表性和普遍性。在中央層面，環(huán)境保護(hù)部際聯(lián)席會議制度，包括了環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展和改革委員會、財政部、水利部、國土資源部等中央各有關(guān)部門，形成了多部門合作機制。環(huán)境保護(hù)部還與水利部、國家海洋局等與水環(huán)境保護(hù)有主要相關(guān)職能的中央政府主管部門，簽署了兩部門橫向合作機制，如《海河流域級知識管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享協(xié)議》、《關(guān)于建立完善海洋環(huán)境保護(hù)溝通合作工作機制的框架協(xié)議》等。
在地方層面，環(huán)保系統(tǒng)已經(jīng)制定專項的水環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議或與水環(huán)境保護(hù)有關(guān)的綜合性環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議的地區(qū)達(dá)20多個。如西北5省與山西、河南、湖北、四川、重慶、內(nèi)蒙古等11個省（市、區(qū)）環(huán)保廳（局）制定的《共同應(yīng)對區(qū)域環(huán)境問題高層會商框架協(xié)議》。水利系統(tǒng)內(nèi)以流域機構(gòu)牽頭，也已制定跨省界的水協(xié)作機制，如《海河流域水協(xié)作宣言》，其內(nèi)容包含水污染防治協(xié)作機制。
到目前為止，參與機制合作的主體幾乎涵蓋了與水環(huán)境保護(hù)相關(guān)的中央各有關(guān)部門，又通過環(huán)保和水利兩個系統(tǒng)各自跨省界合作，使機制推廣到了除西藏自治區(qū)以外的全國其它各省級地區(qū)（包括港澳地區(qū)）。這說明機制的參與主體已具有部門代表性和地區(qū)普遍性，機制建設(shè)已成為全社會的廣泛共識。
機制的控制范圍分為完整水體和不完整水體。目前，松花江、遼河、海河和太湖流域中的機制控制范圍是按上游、中游、下游到入海（江）口等流域地理單元進(jìn)行整合的完整水體。如吉林省、黑龍江省、遼寧省、內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府及松遼水利委員會共同簽署的《關(guān)于印發(fā)<松遼流域省界緩沖區(qū)水質(zhì)控制斷面考核會商制度（暫行）>的通知》，所控制范圍包括松遼全流域。
其余大部分地區(qū)，如長江、黃河和珠江流域中的機制控制范圍都是以各區(qū)域經(jīng)濟協(xié)作體所在行政區(qū)進(jìn)行整合的不完整水體。如江蘇省、浙江省、上海市環(huán)保廳（局）共同簽署的《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議（2009~2010年）》，所控制范圍只是長江下游和入海口，是全流域中的部分子流域或部分河段，說明就整體流域而言，機制建設(shè)還不夠完善。
機制的核心內(nèi)容在實踐過程中不斷深化。目前，所達(dá)成的機制內(nèi)容幾乎涉及水環(huán)境保護(hù)的各方面，如應(yīng)急響應(yīng)、事故處置、聯(lián)合執(zhí)法、共同監(jiān)測、信息通報、科學(xué)研究、技術(shù)應(yīng)用、信息共享、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、政策協(xié)調(diào)、國際合作等。但不同機制所包含的內(nèi)容有較大差異。
欠發(fā)達(dá)地區(qū)所制定的機制和剛開始運行的機制更關(guān)注事故處置、聯(lián)合執(zhí)法和共同監(jiān)測，重在應(yīng)急處置和事故防范。如甘肅、陜西、四川、青海和寧夏環(huán)保部門簽訂的《黃河長江中上游五省（區(qū)）環(huán)保廳應(yīng)對流域突發(fā)環(huán)境事件聯(lián)動協(xié)議》。發(fā)達(dá)地區(qū)所制定的機制和已經(jīng)運行一段時間的機制更關(guān)注信息共享、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和政策協(xié)調(diào)，重在日常監(jiān)管和政策協(xié)調(diào)，如《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議（2009~2010年）》。這說明機制合作已經(jīng)由后端管理向前端延伸，機制在實踐過程中不斷得以深化。
跨界水環(huán)境保護(hù)政府間合作機制建設(shè)主要障礙
■閱讀提示
缺少法律支撐，機制內(nèi)涵尚需完善，缺少科技支撐，缺少機制建立和實施的文化背景。
就跨境流域管理而言，我國的政府間橫向合作機制大多建于“十一五”期間，尚處于發(fā)展初期階段，管理效益遠(yuǎn)未發(fā)揮出來，機制建設(shè)存在以下障礙：
缺少法律支撐。目前，我國《憲法》和《地方組織法》涉及有關(guān)政府間合作的具體規(guī)定和條例幾乎是空白。法律只規(guī)范了各級政府管理其轄區(qū)范圍內(nèi)的事務(wù)和上級機關(guān)（或中央政府） 在跨域事務(wù)中的角色扮演。這使得我國在各種跨界水環(huán)境管理中協(xié)調(diào)與合作機制下開展活動的合法性和權(quán)威性缺乏法律支撐。這種缺少合法性和權(quán)威性的松散合作方式， 導(dǎo)致我國目前在各類協(xié)調(diào)與合作努力下建立起來的一些委員會、協(xié)調(diào)組等作用十分有限。
機制內(nèi)涵尚需完善。目前， 我國大部分跨界合作機制對于合作的內(nèi)容、方式和分工都沒有明確規(guī)定， 甚至組成成員尚不固定， 使得本身就沒有行政強制約束力的機制變得更加松散， 也使機制管理呈非制度化狀態(tài)。另一方面， 我國尚缺乏在共同戰(zhàn)略指導(dǎo)下的、非危機管理階段的、機制執(zhí)行層面的跨部門和跨地區(qū)間的聯(lián)合行動計劃。這說明機制中的內(nèi)容尚未與各部門的行政管理真正一體化。合作機制普遍缺少長效機制以及前瞻性和計劃性， 也缺少長期規(guī)劃， 而更像是臨時平臺， 就事論事， 只解決眼前一些應(yīng)急問題。這些問題使得我國目前政府間合作機制對改善跨界水環(huán)境污染的能力受到限制。
缺少科技支撐。科技支撐是政府間合作機制建立與實施的重要保障條件和基礎(chǔ)之一。這方面目前存在的問題主要是現(xiàn)有機制缺乏科學(xué)認(rèn)知和科技參與。如問題的診斷、科學(xué)的規(guī)劃、疑難問題的解決、新技術(shù)開發(fā)與引進(jìn)、學(xué)術(shù)交流、科學(xué)的監(jiān)測與評估都缺少技術(shù)指導(dǎo)和技術(shù)參與。具體表現(xiàn)為現(xiàn)有合作機制缺少科技支撐機構(gòu)和體系， 決策過程缺少科技人員參與， 研發(fā)成果難以轉(zhuǎn)化等。這種狀況導(dǎo)致了機制難以準(zhǔn)確定位問題所在， 也因此無法確定共同的目標(biāo)。這勢必影響到政府間橫向合作機制決策的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。
缺少機制建立和實施的文化背景。這方面突出問題表現(xiàn)為缺乏合作文化基礎(chǔ)。首先，政府間橫向合作還沒有變成政府部門的職責(zé)和每個行政人員的自覺意識，部門利益和地方保護(hù)主義影響機制建設(shè)。其次，從經(jīng)濟角度看， 合作機制有可能在使資源實現(xiàn)區(qū)域效益最大化的同時，某個局部有被拖累的可能。第三，一些行政長官缺乏和諧思想與合作意識， 存在命令式的傳統(tǒng)工作方式， 這在主觀上增加了達(dá)成共識的難度。第四，當(dāng)合作機制在實施中出現(xiàn)糾紛時， 缺乏上級的仲裁， 影響機制的權(quán)威性和執(zhí)行力。第五，現(xiàn)在的政府間跨界合作大多是各方以現(xiàn)有方式的物理疊加式合作， 沒有觸動本部門或本系統(tǒng)的法律協(xié)調(diào)，未對本部門或本地區(qū)的法律法規(guī)進(jìn)行化學(xué)融合，未進(jìn)行新的利益關(guān)系的調(diào)整和重組。因此，我國目前的政府間橫向合作機制多數(shù)還屬于非利益攸關(guān)的淺層合作。
完善跨界水環(huán)境保護(hù)政府間合作機制的途徑
■閱讀提示
從法律支撐、體系構(gòu)建、結(jié)構(gòu)構(gòu)建、內(nèi)容分步、科技保障、合作文化等方面完善機制建設(shè)。
機制的建設(shè)是一個不斷完善的過程。完善機制的目的是探索在現(xiàn)有管理體制框架下，最大程度地激發(fā)合作機制參與者的積極性，發(fā)揮體制整體效力。在當(dāng)前國情下，建議機制可從以下幾方面進(jìn)行完善：
法律支撐。在法律協(xié)調(diào)方面， 需要構(gòu)建適用于合作機制建立與運行的法律依據(jù)。首先，應(yīng)從立法層面進(jìn)行完善。其次，需要用合作機制實施結(jié)果促進(jìn)本地區(qū)、本部門標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)和法律的調(diào)整和完善。通過機制的實施， 對本地區(qū)、本部門原有法律規(guī)章中與機制實施結(jié)論相抵觸的內(nèi)容， 應(yīng)做出調(diào)整， 并且應(yīng)該給予機制實施得出的結(jié)論比本地區(qū)本部門得出的結(jié)論更優(yōu)先的確認(rèn)地位， 甚至將機制的成果直接上升為法律的組成部分， 實現(xiàn)法律層面的利益調(diào)整， 塑造新的利益平衡。
體系構(gòu)建。體系的完善應(yīng)從以下兩方面入手：一是在還未制定機制的地區(qū)，填補空缺。盡快制定與流域特征相適應(yīng)的機制，重點增加地區(qū)利益方代表，從而將不連貫的水系連接起來，完善全流域的合作。在這方面，從全國角度來看，還有大量工作要做，需要積極推動和引導(dǎo)。
二是補充已有機制的主體。目前，主體多以環(huán)保、水利部門為主，協(xié)調(diào)力度有限，應(yīng)重點增加部門代表。建議中央層面以環(huán)境保護(hù)部和國家海洋局的機制為參考， 向其它與跨界水環(huán)境保護(hù)職能相關(guān)的部門（如農(nóng)業(yè)、住建等） 擴展，建立國家級宏觀政策層面的機制。地方層面以松遼管理模式為參考，補充環(huán)境保護(hù)部區(qū)域督查中心，省級科技、工業(yè)、財政、國土資源、交通運輸和林業(yè)主管部門等相關(guān)部門，形成完整的利益共同體。
結(jié)構(gòu)完整。針對現(xiàn)有機制非制度化以及約束性和有效性差的問題，需要從機制的結(jié)構(gòu)著手進(jìn)行構(gòu)建。根據(jù)國際成功經(jīng)驗，建議政府間橫向合作機制至少包括以下7部分：目標(biāo)和原則；控制的水體范圍；各方權(quán)利、義務(wù)和作用；水環(huán)境保護(hù)措施；執(zhí)行機構(gòu)權(quán)利、義務(wù)和作用；財政安排；工作制度，包括工作的形式。
內(nèi)容分步。合作程度由淺入深，逐步從危機管理向信息共享、政策協(xié)調(diào)、行動反饋一步步過渡。建議在新建立機制地區(qū)或部門以及經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，推動建立以危機管理為主要目標(biāo)的合作。在機制建設(shè)方面有一定經(jīng)驗的地區(qū)或部門以及經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，推動建立危機管理與信息共享、政策協(xié)調(diào)、行動反饋相結(jié)合的合作。管理從末端向前端轉(zhuǎn)移，范圍從局部向整體轉(zhuǎn)移，時效從短期向長遠(yuǎn)轉(zhuǎn)移，最終實現(xiàn)在共同戰(zhàn)略下實施聯(lián)合行動計劃， 并將行動計劃的效果進(jìn)行評估和信息反饋。
科技保障。科技支撐可以確保合作機制建立、運行及監(jiān)測與評估的科學(xué)性與合理性，有助于實現(xiàn)整個區(qū)域的利益最大化。同時應(yīng)注重對專業(yè)技術(shù)人員技能的培養(yǎng)，使其能夠掌握新技術(shù)，實現(xiàn)復(fù)雜的跨地區(qū)、跨部門和跨學(xué)科的橫向聯(lián)合。國外成熟的管理體系一般都有附屬的學(xué)術(shù)或研究機構(gòu)， 如歐盟水框架指令 、美加五大湖管理和挪威的生物多樣性管理體系， 都附設(shè)了常設(shè)委員會，專門負(fù)責(zé)整個管理中的科學(xué)技術(shù)問題。當(dāng)然， 這些成功案例也同時鼓勵非政府組織和社會上的科研團(tuán)體參與管理中理論研究、科學(xué)調(diào)查、技術(shù)開發(fā)、學(xué)術(shù)交流、信息管理等工作。
合作文化。必須摒除地方保護(hù)主義和本位主義， 樹立科學(xué)發(fā)展和以人為本的執(zhí)政理念， 根據(jù)跨界水體管理的問題設(shè)定總體目標(biāo)， 并就意愿、利益、權(quán)限、職責(zé)達(dá)成橫向協(xié)議， 形成一個新的利益共同體。需要營造符合區(qū)域文化傳統(tǒng)的氛圍， 為建設(shè)合作文化提供成長的土壤，使參與合作的每一方，不分貧富都能得到尊重， 在信任、友好、民主、平等的氣氛中促進(jìn)共識形成。
作者系環(huán)境保護(hù)部環(huán)境保護(hù)對外合作中心副主任
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