南水北調(diào)東線一期工程于2013年11月15日—12月10日正式通水。該工程總投資500多億元,從江蘇省揚(yáng)州市江都區(qū)取長(zhǎng)江水,通過(guò)大運(yùn)河將水輸送到山東,供水范圍涉及江蘇、安徽、山東3省71個(gè)縣(市、區(qū)),直接受益人口約1億人。
然而,供水范圍內(nèi)的多位地方政府人士表示,水價(jià)問(wèn)題是南水北調(diào)東線一期工程亟待解決的難題。盡管水價(jià)并未最后敲定,但初步測(cè)算出來(lái)的高水價(jià)已經(jīng)在江蘇、山東引起了很大反響,讓地方政府感到頭疼。
多個(gè)城市不需要“南水北調(diào)”?
據(jù)了解,南水北調(diào)東線一期工程每年抽江水量為36.01億立方米,據(jù)測(cè)算,江蘇、山東、安徽3省多年平均供水量分別為19.25億立方米、13.53億立方米、3.23億立方米。
根據(jù)國(guó)家發(fā)改委初步測(cè)算,南水北調(diào)江蘇、山東境內(nèi)平均水價(jià)(俗稱“工程水源費(fèi)”),均高于當(dāng)?shù)氐乃促M(fèi)。山東省南水北調(diào)工程建設(shè)管理局副局長(zhǎng)羅輝表示,要將江水送達(dá)用戶,還需要建設(shè)配套工程和進(jìn)入城市供水管網(wǎng)工程,并計(jì)入相應(yīng)的供水成本費(fèi)用。因此終端用戶的成本會(huì)很高。
南水北調(diào)高水價(jià)問(wèn)題已經(jīng)在一定程度上影響了調(diào)水城市的調(diào)水量。據(jù)悉,在山東上報(bào)水利部的2014年調(diào)水計(jì)劃中,僅有濟(jì)南、棗莊、青島、濰坊、淄博5個(gè)城市上報(bào)了調(diào)水計(jì)劃,總計(jì)7750萬(wàn)立方米,而按照原定規(guī)劃,這5個(gè)城市承諾多年平均調(diào)水總量應(yīng)為5.12億立方米。此外,濟(jì)寧、菏澤、濱州、東營(yíng)等8個(gè)城市原定的多年平均計(jì)劃調(diào)水量總計(jì)9.55億立方米左右,但目前均無(wú)調(diào)水安排。
對(duì)此,羅輝向記者解釋了原因所在:一是配套工程的投資及征地問(wèn)題主要由地方政府負(fù)責(zé),而地方受制于財(cái)力,建設(shè)進(jìn)度滿足不了消納干線工程水的能力;二是東線工程2002年底開(kāi)工后,山東連續(xù)10多年處于平水年或豐水年,用水需求不很迫切;三是由于調(diào)入水比當(dāng)?shù)厮膬r(jià)格高,消化起來(lái)需要?jiǎng)佑煤芏嗾哔Y源,因此,南水北調(diào)的水有可能會(huì)被視為后備戰(zhàn)略水源。即便如此,南水北調(diào)的高水價(jià)還需要做大量的消化工作。由此不難理解,在2013年山東正式調(diào)入的3400萬(wàn)立方米長(zhǎng)江水中,為何只有1002萬(wàn)立方米成功地抵達(dá)淄博市民的家庭了。
據(jù)江蘇省南水北調(diào)辦公室副主任張勁松透露,江蘇的揚(yáng)州、淮安、宿遷等7城市已經(jīng)按原定計(jì)劃上報(bào)了2014年度調(diào)水量,但很可能有一部分會(huì)調(diào)入調(diào)蓄水庫(kù),因而并不等于新增供水量全部會(huì)到達(dá)終端用戶,另外,從實(shí)際情況來(lái)看,江蘇每年的水情豐枯不一,因而也不是每年都需要19.25億立方米的新增供水。
南水北調(diào)東線江蘇水源公司調(diào)度信息中心主任吳學(xué)春告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》,相比江蘇、山東而言,安徽的經(jīng)濟(jì)比較弱,同時(shí)用水量較少,而且南水北調(diào)的一部分水源也來(lái)自淮河,所以安徽使用這部分南水北調(diào)的水無(wú)需交費(fèi)。
不管用不用水,江蘇、山東每年或交10多億基本水費(fèi)
南水北調(diào)工程水源費(fèi)按“兩部制”方式劃分為基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)兩部分,基本水價(jià)用于運(yùn)行管理費(fèi)用和工程基本維護(hù)費(fèi)、工程建設(shè)投資還貸等,不管用不用水都需要付費(fèi);而計(jì)量水價(jià)則按補(bǔ)償基本水價(jià)以外的抽水電費(fèi)、材料費(fèi)等其他成本、費(fèi)用的原則核定,計(jì)量水價(jià)按實(shí)際使用繳納。南水北調(diào)的工程水源費(fèi)將由南水北調(diào)的運(yùn)營(yíng)管理單位收取。
張勁松告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》,國(guó)家發(fā)改委根據(jù)江蘇新增供水量,初步測(cè)算南水北調(diào)江蘇段平均水價(jià)為0.41元/立方米,其中基本水價(jià)0.18元/立方米、計(jì)量水價(jià)0.23元/立方米。那么江蘇每年必須繳的南水北調(diào)的基本水費(fèi)為3.465億元,計(jì)量水費(fèi)按實(shí)際使用上繳。
這個(gè)價(jià)格比江蘇目前的水資源費(fèi)要高。根據(jù)江蘇省水利廳發(fā)布的《江蘇省水資源公報(bào)》,2012年農(nóng)田灌溉、工業(yè)、居民生活分別占該省用水消耗總量的72.9%、5.1%、4.9%,其中農(nóng)業(yè)水資源費(fèi)暫免征收,工業(yè)用水、居民生活用水的水資源費(fèi)為0.2元/立方米。從水源結(jié)構(gòu)來(lái)看也是如此。據(jù)資料顯示,江蘇2012年地表水的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)為0.2元/立方米,地下水的水資源費(fèi)最低征收標(biāo)準(zhǔn)為0.48元/立方米,整體平均下來(lái)要低于0.41元/立方米。
南水北調(diào)東線一期工程是江蘇省既有的“江水北調(diào)工程”擴(kuò)大規(guī)模并向北延伸的升級(jí)版,此前江水北調(diào)每年抽的水是免水源費(fèi)的。不過(guò),張勁松表示,不必對(duì)“0.41元/立方米”過(guò)于敏感。由于江蘇農(nóng)業(yè)耗水超過(guò)該省總供水量的七成,如果完全按0.41元/立方米征收,會(huì)增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。為避免這種情況,江蘇方面有兩個(gè)設(shè)想,一是將此費(fèi)用攤到整個(gè)江水北調(diào)工程供水總量中去;二是更進(jìn)一步攤薄,將之納入到江蘇全省的用水總量中去。如此,可能每立方米水的工程水源費(fèi)就幾分錢(qián)。當(dāng)然,截至目前,上述設(shè)想尚在研究中。
山東省也同樣遇到南水北調(diào)水價(jià)比當(dāng)?shù)厮F的情況。
羅輝告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》,國(guó)家發(fā)改委初步測(cè)算南水北調(diào)山東段平均水價(jià)為1.54元/立方米,其中基本水價(jià)0.76元/立方米、計(jì)量水價(jià)0.78元/立方米。按此計(jì)算,山東每年必須要上繳的基本水費(fèi)為10.28億元,計(jì)量水費(fèi)則按實(shí)際使用量繳納。
2012年的《山東省水資源公報(bào)》顯示,2012年山東的水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別為:地下水0.65元/立方米、地表河庫(kù)水為0.3元/立方米,黃河水價(jià)格更低。“如果按目前南水北調(diào)測(cè)算的1.54元計(jì)算,最后山東到終端用戶的平均價(jià)格大概在6元,遠(yuǎn)高于山東地下水、黃河水等用水價(jià)格。”羅輝說(shuō)。
高價(jià)水的政府難題
南水北調(diào)的高水價(jià)已讓地方政府為難。而不同城市的難處又不一樣。大致可以分為兩類,一類是像濟(jì)寧這樣的水資源相對(duì)較好的城市,難題是如何消化新增供水;另一類是像濟(jì)南這樣的典型缺水城市,難題是如何降低水價(jià)。
濟(jì)寧市南水北調(diào)工程建設(shè)管理局局長(zhǎng)張君型說(shuō):“不缺水的時(shí)候水來(lái)了,而且是高價(jià)水,地方政府的協(xié)調(diào)工作做起來(lái)就很難。”
據(jù)張君型介紹,濟(jì)寧市人均占有水資源量558立方米,超過(guò)山東省334立方米的平均水平。濟(jì)寧嚴(yán)格實(shí)行山東省的控水指標(biāo),每年用水量在25億～26億立方米,主要包括地下水9億立方米、地表水11億立方米、黃河水4億立方米以及礦坑水等。水資源費(fèi)分別是:地下水0.65元/立方米,地表水0.3元/立方米,黃河水還不到0.1元/立方米。
2014年,濟(jì)寧市并未向水利部上報(bào)調(diào)水量。按照規(guī)劃,濟(jì)寧市2015年的調(diào)水量為4500萬(wàn)立方米,主要是工業(yè)用水。其中鄒城2000萬(wàn)立方米、濟(jì)寧高新區(qū)800萬(wàn)立方米、曲阜1100萬(wàn)立方米、兗州600萬(wàn)立方米。
在不缺水的情況下,如何消化這4500萬(wàn)立方米長(zhǎng)江水,濟(jì)寧還得想辦法。張君型說(shuō):“地方政府既然當(dāng)年有申請(qǐng)調(diào)江水的計(jì)劃,現(xiàn)在就要兌現(xiàn)承諾,要想辦法消化。同時(shí)要將長(zhǎng)江水、黃河水、當(dāng)?shù)厮葘?shí)現(xiàn)單一水價(jià),不能一種水一個(gè)價(jià)格。”
相比之下,濟(jì)南的情況更為嚴(yán)峻。在山東13個(gè)調(diào)水城市中,濟(jì)南屬于典型的缺水城市,人均每年用水量?jī)H290立方米,低于山東334立方米的平均水平,在濟(jì)南市380平方公里的城區(qū)面積中,僅有2.6平方公里范圍內(nèi)的河道有水。根據(jù)規(guī)劃,2020年以前濟(jì)南每年將調(diào)入1億立方米長(zhǎng)江水,70%用于工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水,30%用于生活用水。而要充分滿足用水需求并保證良好的生態(tài)環(huán)境,濟(jì)南市年用水量要達(dá)到20億立方米左右。
濟(jì)南市南水北調(diào)工程建設(shè)管理局副局長(zhǎng)趙承忠告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》,從2011年開(kāi)始,山東對(duì)各個(gè)城市的用水指標(biāo)進(jìn)行了嚴(yán)格管理,濟(jì)南年用水量不得超過(guò)18.01億立方米的紅線。2012年濟(jì)南市總供水量17.53億立方米,其中引黃河水6.58億立方米、地下水6.69億立方米、地表水3.52億立方米。
目前濟(jì)南市水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)是:地表水為0.4元/立方米;地下水分城市公共用水及礦坑水兩種,分別為0.4元/立方米、0.52元/立方米;黃河水分城市公共用水及農(nóng)業(yè)用水兩部分,分別為0.4元/立方米、0.012元/立方米。均低于國(guó)家發(fā)改委測(cè)算的南水北調(diào)山東段的基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)。
趙承忠表示,由于南水北調(diào)工程是“生命線工程”,長(zhǎng)江水并未進(jìn)入市場(chǎng),因而政府不能純粹按市場(chǎng)進(jìn)行定價(jià),這里存在難點(diǎn):一是如何協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)的關(guān)系;二是如何將南水北調(diào)長(zhǎng)江水價(jià)格計(jì)入濟(jì)南的水價(jià)核算體系,以降低水價(jià)。但現(xiàn)在都沒(méi)有明確。
在羅輝看來(lái),地方政府面臨的難題還不僅限于此。他認(rèn)為,山東幾乎所有的調(diào)水城市至少面臨五大難題:一是本地水、黃河水、長(zhǎng)江水等不同來(lái)源水價(jià)格不一樣的難題,沒(méi)有誰(shuí)愿意用高價(jià)水;二是建設(shè)系統(tǒng)以及水利部門(mén)“多龍管水”的難題,管理體制不暢通,就無(wú)法達(dá)到優(yōu)化資源配置的作用;三是不同區(qū)域用水結(jié)構(gòu)不同而導(dǎo)致的水價(jià)不統(tǒng)一的難題;四是城市與農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)、發(fā)達(dá)與不發(fā)達(dá)地區(qū)承受水價(jià)能力不一樣的難題;五是國(guó)家相關(guān)政策不明朗地方政府難以執(zhí)行的難題。
羅輝強(qiáng)調(diào),上述問(wèn)題不解決,必定會(huì)影響南水北調(diào)東線工程的調(diào)水量,并進(jìn)而影響整個(gè)工程是否能夠發(fā)揮預(yù)期的作用。
地方官員破解高水價(jià)的四大建議
采訪中,多位受訪人士對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示,高水價(jià)問(wèn)題倘若不解決,南水北調(diào)東線工程長(zhǎng)江水有可能只作為調(diào)水城市枯水年份的水源保障,而不是完全納入當(dāng)?shù)氐某Ｒ?guī)用水體系。他們認(rèn)為,由于南水北調(diào)工程的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和公益性,中央層面應(yīng)該承擔(dān)一部分基本水價(jià)費(fèi)用。
羅輝表示,南水北調(diào)工程不是立足于某個(gè)行業(yè)的水利工程,而是事關(guān)整個(gè)國(guó)家層面的戰(zhàn)略,牽涉到整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。在水價(jià)問(wèn)題上,既要按照十八屆三中全會(huì)提出的讓市場(chǎng)在資源配置方面起決定性作用,也要把政府調(diào)控有機(jī)地結(jié)合起來(lái),體現(xiàn)南水北調(diào)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、公益性,政府不能缺位。
由此,他提出四點(diǎn)建議。第一,基本水價(jià)由中央、省、地方共同承擔(dān),終端用戶只承擔(dān)計(jì)量水價(jià)的費(fèi)用。按照計(jì)劃,南水北調(diào)東線一期工程山東每年的新增多年平均供水量為13.53億立方米,僅基本水價(jià)這塊每年就需要花費(fèi)10.28億元,以后二期工程竣工后隨著調(diào)水增多相關(guān)費(fèi)用會(huì)更高。但國(guó)家目前對(duì)此尚無(wú)明確說(shuō)法。
第二,建議設(shè)置調(diào)水緩沖期并實(shí)行優(yōu)惠措施。限于資金及征地壓力,山東部分南水北調(diào)配套工程尚未竣工,影響了調(diào)水計(jì)劃。同時(shí),山東多年來(lái)處于平水年或豐水年,水情較好,目前缺水矛盾不突出,消化南水北調(diào)的13.53億立方米長(zhǎng)江水存在客觀困難。因而,可以考慮設(shè)置緩沖期分步實(shí)施調(diào)水計(jì)劃,在緩沖期內(nèi)實(shí)行“基本水價(jià)對(duì)應(yīng)基本水量”的優(yōu)惠政策,亦即在山東承擔(dān)了基本水價(jià)的同時(shí),江蘇方面贈(zèng)與一定的免費(fèi)水量。此舉可以較好地推進(jìn)現(xiàn)有工程的進(jìn)展,也避免了調(diào)入水源的閑置,無(wú)形之中將水價(jià)降下來(lái)了,解決了地方政府的難題。至于江蘇方面的虧損,可以由國(guó)家進(jìn)行補(bǔ)償。
第三,建議推行區(qū)域綜合水價(jià)。既然老百姓水龍頭一擰開(kāi)就可能既有當(dāng)?shù)厮ⅫS河水,也有淮河水、長(zhǎng)江水,是“混合水”,而當(dāng)?shù)厮畋阋?黃河水次之,長(zhǎng)江水最貴,那么就應(yīng)該快刀斬亂麻,執(zhí)行統(tǒng)一的區(qū)域綜合水價(jià)。同時(shí),推行區(qū)域綜合水價(jià)必須考慮到各地發(fā)展不均衡以及城鄉(xiāng)差別帶來(lái)的不同水價(jià)的承受能力,綜合考慮以市或縣為區(qū)域單位。
第四,由水務(wù)局統(tǒng)一管理,實(shí)現(xiàn)水務(wù)一體化。現(xiàn)行的管理體制中,城建部門(mén)管理城市的自來(lái)水和地下水采集系統(tǒng),而水利部門(mén)管理黃河、長(zhǎng)江、淮河和當(dāng)?shù)厮こ痰人聪到y(tǒng),應(yīng)該將這種“多龍管水”變?yōu)?ldquo;一龍管水”,對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一配置,達(dá)到優(yōu)化資源配置的可持續(xù)發(fā)展的目的。
羅輝說(shuō),這四點(diǎn)建議的目的,就是盡快發(fā)揮東線工程的作用,讓長(zhǎng)江水成為基本用水。
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