「內(nèi)容提要」人與水的不和諧已經(jīng)成為中國人與自然不和諧的最大挑戰(zhàn)。人與水不和諧源于人與人的不和諧。反之，人與人的和諧有助于人與水的和諧。人與人的和諧有賴于建立激勵相容的制度安排。這是因為制度變遷最基本的功能和最大的作用是節(jié)約成本，減小風險，激勵合作。制度建設(shè)是人類對重大挑戰(zhàn)的最有效率的響應(yīng)。
1999年以來，在黃河來水持續(xù)偏枯的情況下，黃河水利委員會確保了黃河連續(xù)五年不斷流。這是新時期治黃工作的重大成果，是由傳統(tǒng)治黃走向現(xiàn)代治黃的重要標志，具有重要的生態(tài)、經(jīng)濟、社會和政治意義。黃河的防斷流實踐是成功的制度變遷，通過實施水量統(tǒng)一調(diào)度，強化了區(qū)域用水的總量控制，改變了沿黃各省區(qū)用水的激勵結(jié)構(gòu)，推動了流域水權(quán)分配秩序的建立?？偨Y(jié)黃河防斷流工作的最重要經(jīng)驗是，制度建設(shè)是成功的關(guān)鍵。
但是黃河目前的不斷流依然是脆弱的，防斷流工作仍然任重道遠。黃河要贏得可靠的不斷流，流域分水制度仍然需要高效率的重大制度變遷。
黃河的分水實踐，代表了我國水管理制度建設(shè)的重要進展。黃河過去十幾年的分水實踐、特別是近些年的防斷流實踐，為我國大江大河大湖的水管理體制改革指引了路徑，代表了中國水管理改革的基本方向。實現(xiàn)水管理從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，將水管理送入制度化和法制化的運行軌道，這是未來十幾年水利工作者的歷史使命。其核心是從工程建設(shè)為中心轉(zhuǎn)向制度建設(shè)為中心，在所有的水相關(guān)領(lǐng)域建立有效、透明和可預期的制度安排，促進建立節(jié)水型社會和防污型社會，以人與人的社會和諧促進人水關(guān)系的自然和諧。
「關(guān)鍵詞」黃河斷流，水資源分配，統(tǒng)一調(diào)度，水權(quán)，制度建設(shè)
一、引言：黃河五年不斷流成果出人意料
20世紀90年代，黃河下游愈演愈烈的斷流引起全國關(guān)注，也為世界所震驚。從1999年開始，黃河水利委員會實施水量統(tǒng)一調(diào)度。2000年到2004年，在黃河來水持續(xù)偏枯的情況下，黃河實現(xiàn)連續(xù)五年不斷流，取得了顯著的經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境效益，黃河的防斷流工作取得階段性重大進展，令人驚奇，也令世界矚目。
黃河五年不斷流成就的取得，綜合運用了多種手段，最重要的是強化了水量統(tǒng)一調(diào)度管理，落實了1987年國務(wù)院頒布的黃河分水方案，實現(xiàn)了流域各省區(qū)有序引水和規(guī)范用水。黃河防斷流的最大成功之處，是通過大規(guī)模的制度變遷在流域建立了水權(quán)分配秩序，以制度建設(shè)促進了水資源的優(yōu)化配置。
人類治水活動需要同時兼顧兩個治理：處理人與水關(guān)系的自然治理，協(xié)調(diào)人與人關(guān)系的社會治理。黃河過去的治理主要是自然治理，表現(xiàn)為工程技術(shù)治理，已經(jīng)達到相當高的水平，相比之下，社會治理還非常薄弱，是造成斷流和污染的重要原因3.通過統(tǒng)一調(diào)度管理，建立水權(quán)制度的實施機制，完善流域分水制度體系，有效緩解了黃河斷流，這是社會治理在黃河得到全面加強的標志。過去三年在黃河進行的調(diào)水調(diào)沙試驗，被稱為由被動治黃走向主動治黃的轉(zhuǎn)折點。相比之下，過去六年圍繞防斷流開展的大規(guī)模制度建設(shè)，可以視為由被動治黃走向主動治黃的又一轉(zhuǎn)折點。調(diào)水調(diào)沙是從傳統(tǒng)治黃走向現(xiàn)代治黃的第一個重要標志，黃河防斷流就是第二個重要標志。前者是現(xiàn)代科技大量運用于治黃工作的典范，后者是社會治理在治黃工作中全面加強的開端。
二、黃河不斷流是現(xiàn)代治黃的重大成果
黃河防斷流是現(xiàn)代黃河治理的新目標。歷史上，治黃的主要目標是保障下游防洪安全。
盡管千百年來歷朝歷代的仁人志士為此不懈努力，直到新中國成立以前，黃河下游的決溢和泛濫史不絕書。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的人民治黃事業(yè)，取得了前無古人的成就，在過去半個多世紀中黃河歲歲安瀾。改革開放以來，黃河又出現(xiàn)了缺水斷流加劇和水污染嚴重等新問題。
尤其是上世紀90年代斷流形勢愈演愈烈，促使對治黃工作進行反思和調(diào)整。2000年，水利部汪恕誠部長提出黃河治理的四"大"目標，即"堤防不決口，河道不斷流，污染不超標，河床不抬高"，標志著黃河治理從防洪安全的單一目標轉(zhuǎn)向多目標綜合治理，防斷流工作成為新時期治黃的一項新工作，與保障黃河防洪安全居于同等重要地位。
黃河防斷流是一項很具挑戰(zhàn)性的工作，既沒有歷史經(jīng)驗可循，也缺少國際經(jīng)驗借鑒。黃河水資源最大特點是"先天不足，后天失調(diào)"，河川徑流量僅占全國的2%，承載著占全國15%耕地面積和12%人口，水資源供需矛盾極為突出。黃河橫貫西、中、東部，各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平很不均衡，水資源分配涉及中央地方、地方之間和部門之間復雜的利益調(diào)整，難度相當之大。2002年我們在鄭州的一項問卷調(diào)查表明，在黃河的四大治理目標中，黃委干部認為"河道不斷流"的難度高于"堤防不決口"（見圖1）。黃河防洪壓力一年之中只是幾個月，但是防不斷流則是一年365天；黃河的防洪戰(zhàn)線主要是下游一千多公里堤防，黃河的防斷流戰(zhàn)線則是大河上下綿延五千公里。黃河目前在一年四季的各個時段、上中下游的各個河段，都有斷流的壓力，防斷流可謂防不勝防，維持河道不斷流的難度要高于防洪。
黃河五年不斷流成就的取得相當不易。為保障黃河不斷流，黃委會在過去六年中付出了極大的努力，成功應(yīng)對了多方面的挑戰(zhàn)。首先是自然因素的挑戰(zhàn)，1999年以來，黃河來水連續(xù)偏枯，特別是1999年之后連續(xù)三個大旱之年，天然來水量甚至低于斷流最為突出的1997年，流域水供需矛盾極為緊張，斷流的壓力空前增大（如圖2所示）。其次是傳統(tǒng)用水格局和用水習慣的挑戰(zhàn)，沿黃各地區(qū)幾十年習慣了自由取用黃河水的模式，有"水從門前過，不用白不用"的陳舊觀念，現(xiàn)代水權(quán)制度觀念淡薄。此外，還要面對自身能力不足的挑戰(zhàn)，例如機構(gòu)不適應(yīng)、技術(shù)手段不足，基礎(chǔ)工作薄弱等等。面對多重挑戰(zhàn)，黃委會在機構(gòu)和體制方面做出重大調(diào)整，綜合運用行政、工程、科技、法律、經(jīng)濟等手段，"精心預測、精心調(diào)度、精心監(jiān)督、精心協(xié)調(diào)"，保障了水量統(tǒng)一調(diào)度工作的順利開展和防斷流工作的成功。
資料來源：胡鞍鋼、王亞華：《如何看待黃河斷流與流域水治理——黃河水利委員會調(diào)研報告》，《管理世界》，2002年第7期。
資料來源：作者根據(jù)黃河水利委員會《黃河水資源公報》等資料整理。2004年天然徑流量系作者估值。
黃河防斷流的成功，是水利治理由傳統(tǒng)型走向可持續(xù)發(fā)展型的重大標志性。中國在兩千多年的歷史中，主要面臨防洪、灌溉和漕運三大水問題。在現(xiàn)代條件下，治水的內(nèi)容發(fā)生了根本性的變化，水資源短缺、水污染和水生態(tài)環(huán)境惡化成為新時期的主要水問題，傳統(tǒng)的治水體制和治理模式不能及時轉(zhuǎn)型，治水體制與新的水問題不相適應(yīng)，導致水治理能力低下，是引起斷流的重要原因。黃河防斷流的成功，是我國在治理現(xiàn)代水問題方面取得的第一個階段性成果，即可持續(xù)發(fā)展水利的標志性成果。缺水斷流是當今世界性的治水難題，目前美國科羅拉多河、埃及尼羅河、澳大利亞的墨累－達令河等大河在河口斷流問題上鮮有作為，而黃河作為水量最為短缺、最為復雜難治的一條大河，通過主動的制度變革率先開始解決斷流問題，這說明中國政府有能力解決現(xiàn)代條件下復雜的河流問題，也是我國治理大江大河的能力顯著增強的標志。
三、黃河不斷流的重大意義
黃河五年不斷流成就的取得，并非是簡單維持一定的河道基流，維持河流名義上的不斷流，不是以流域經(jīng)濟社會發(fā)展為代價，換取河流生態(tài)用水的增加，也不是讓一部分地區(qū)利益增加，而使另一部分地區(qū)利益受損。黃河目前的不斷流，是流域經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境雙贏的不斷流，既是流域整體福利增加的不斷流，又是流域各地區(qū)公平用水、共同發(fā)展的不斷流，是在流域生態(tài)用水增加維持河流健康生命的同時，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和用水結(jié)構(gòu)的調(diào)整，水資源的優(yōu)化配置和用水效率的提高，以更少的生產(chǎn)用水，支撐了流域經(jīng)濟社會更高水平的發(fā)展。
這不僅充分貫徹了人與自然和諧相處的治水新理念，也是科學發(fā)展觀在治水實踐中的生動體現(xiàn)。我們認為，黃河不斷流有四個方面的重大意義：
第一，黃河五年不斷流，遏制了流域生態(tài)惡化的趨勢，下游河道和河口的生態(tài)環(huán)境開始好轉(zhuǎn)，產(chǎn)生了積極的良好的生態(tài)效益。黃河斷流帶來的最大損失是流域生態(tài)環(huán)境4，相應(yīng)的，黃河不斷流的最大收益是流域生態(tài)福利的增加。據(jù)統(tǒng)計，從1999年實施水量統(tǒng)一調(diào)度以來，累計在非汛期增加河道內(nèi)生態(tài)環(huán)境水量35.03億m3，平均每年增加入海水量7.01億m35.由于河道基流得到保證，下游河道萎縮得到遏制，減小了下游河道和灘區(qū)沙漠化的可能性，對下游地區(qū)地表水和地下水水質(zhì)產(chǎn)生有利影響。入海水量的增加，使得河口濕地面積在連續(xù)大旱條件下維持在穩(wěn)定水平，河口三角洲的棲息地功能得到保護，生物多樣性種類有所增加6.同時，黃河水持續(xù)入海，還增加了非汛期的入海營養(yǎng)鹽通量，從而對河口近海水域水生植物、魚類多樣性及漁業(yè)生產(chǎn)力產(chǎn)生了有利的影響。
第二促進全流域減少了生產(chǎn)用水，卻產(chǎn)生了正面的、良好的的經(jīng)濟效益，實現(xiàn)經(jīng)濟與生態(tài)雙贏。根據(jù)中國水科院和清華大學利用黃河宏觀經(jīng)濟模型的初步估算，由于實施水量統(tǒng)一調(diào)度，從1999－2003年，相對于不采取措施任憑斷流發(fā)展，流域地表耗水平均每年減少6.16%，全流域GDP平均每年增加2.58%，流域農(nóng)業(yè)GDP 年平均每年增加11.84%，糧食產(chǎn)量平均每年增加12.56%（見附表1）。這一初步測算表明，防斷流并非像有些人所擔心的損害經(jīng)濟發(fā)展，相反，通過水資源合理配置，提高水資源的利用效率，提高供水的安全水平，能夠以更少的用水支撐更大的流域經(jīng)濟總量。例如，統(tǒng)一調(diào)度后沿黃各省區(qū)的農(nóng)業(yè)供水總量均有所減少，但是由于灌溉關(guān)鍵月份供水保證率增加，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出反而有所增加。這說明，通過水資源的優(yōu)化配置，黃河的防斷流工作，實現(xiàn)了減水與增效的統(tǒng)一，經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護的雙贏。
第三，促進全流域合作，實現(xiàn)上、中、下游各方"多贏".為保不斷流而進行的水量統(tǒng)一調(diào)度，并非是"保下游、壓上游"，而是基于分水方案對原有用水格局進行調(diào)整，通過結(jié)構(gòu)調(diào)整和中央政府的援助，幾乎所有省區(qū)的利益都得到了不同程度的保障。在水量統(tǒng)一調(diào)度中，根據(jù)國務(wù)院1987年分水方案，對超指標省份（主要是內(nèi)蒙古和山東）的用水總量做了壓縮，而對于沒有超過分配指標的省份則允許繼續(xù)增加用水。此次用水結(jié)構(gòu)調(diào)整，幾乎所有省區(qū)都壓縮了低效益農(nóng)業(yè)用水，相應(yīng)增加了高效益工業(yè)用水和城鎮(zhèn)工業(yè)用水，加之關(guān)鍵期用水保障程度提高，使得多數(shù)省區(qū)的用水總量雖然有所減少，總的收益反而可能有所增加（見圖3）。
資料來源：根據(jù)附表2繪制。
例如，山東省的用水（包括工業(yè)用水和農(nóng)業(yè)用水）過去幾年被大幅度壓縮，但是由于供水安全保障程度的增加，山東省的用水收益大幅度增加。而對于因用水總量壓縮、絕對利益受損的省份，中央政府也及時通過財政轉(zhuǎn)移支付、節(jié)水投資補貼等途徑及時給予了補償，保障了上中游省區(qū)的利益。例如，此次根據(jù)分水方案壓縮內(nèi)蒙古用水的同時，中央政府投資60億元用于河套等灌區(qū)的節(jié)水改造，在一定程度上補償了內(nèi)蒙古的農(nóng)業(yè)灌溉損失。
第四，建立了一套激勵相容、公平分配的分水機制。黃河防斷流工作的成功，還有深遠的社會意義和政治意義。通過實施水量調(diào)度，落實了國務(wù)院的1987年分水方案，落實了2002年《水法》規(guī)定的總量控制、統(tǒng)一調(diào)度等水管理制度，在全流域范圍初步建立起規(guī)范的水權(quán)秩序，這在中國的大江大河中還是第一次，對于其它江河的分水實踐和流域水管理具有重要的探索價值和示范意義。黃河分水的成功，也第一次通過大規(guī)模的制度變遷，在中國的流域水分配歷史上首次建立了規(guī)范的中央地方關(guān)系，建立了各個地區(qū)基于制度的用水新格局。中央與地方不再是模糊博弈，中央與地方關(guān)系趨向制度化、規(guī)范化和法制化；地方不再由于外部軟約束而有動力多引水、向中央多要水，由于外部約束硬化地方轉(zhuǎn)而向內(nèi)部要節(jié)水；地方與地方關(guān)系也不再是取水競賽、零和博弈，而是轉(zhuǎn)變?yōu)橛行蛞?、激勵相容。在一個包含眾多省區(qū)的大河流域，在如此之短的時間內(nèi)，成功推行了如此大規(guī)模的分水制度變遷，在中國水分配歷史上是首例，在世界水分配歷史上也很難找到其他的案例。
總之，黃河五年不斷流，具有重要的生態(tài)價值和經(jīng)濟價值，更具有深遠的社會意義和政治意義，這是中國自己的獨創(chuàng)經(jīng)驗，值得我們深入總結(jié)和理論思考，為全國各領(lǐng)域和地區(qū)所分享，使之促進中國水利治理的重大轉(zhuǎn)型，積極應(yīng)對中國水危機。
四、制度建設(shè)是防斷流工作成功的關(guān)鍵
黃河防斷流的成功，可以歸因為三個方面：一是理念轉(zhuǎn)變，在人與自然和諧相處的治水新思路指導下，提出維持河流健康生命的治河新理念，作為防斷流工作的總原則；二是技術(shù)進步，大量的現(xiàn)代科技特別是信息技術(shù)和水文技術(shù)的應(yīng)用，為水量統(tǒng)一調(diào)度提供了重要的科技支撐；三是制度變遷，對管理機構(gòu)和機制做出了重大調(diào)整，全面實施了水量統(tǒng)一調(diào)度管理，全面落實了已有的水法律制度，制訂和實施了數(shù)十項相關(guān)規(guī)章制度，建立了快速反應(yīng)機制。這三個方面對于防斷流的成功都不可或缺，其中又以制度變遷最為重要，是此項工作成功的關(guān)鍵。
#p#副標題#e#對于黃河斷流的原因我們持"體制失效說".自然因素是黃河斷流的重要原因，但不宜夸大，因為自然變遷變化不大或者變化不足以斷流。黃河斷流的直接原因是人為因素，而根本原因是流域水資源管理不善和配置不當，斷流現(xiàn)象背后的實質(zhì)是流域水分配制度的失效。這是因為，在特定的資源約束和技術(shù)條件下，資源需求取決于激勵，有效的激勵來自有效的制度，而有效的制度是資源有效配置的關(guān)鍵。在90年代黃河斷流愈演愈烈的深層原因，是黃河分水制度中普遍同時存在的三大失效：市場缺失；政府失靈；財產(chǎn)權(quán)失效。7它提供了一種反向或負面激勵機制，鼓勵各方爭水，形成"水戰(zhàn)爭".水利治理模式的轉(zhuǎn)型就是從反向或負面激勵機制轉(zhuǎn)向正向或正面激勵機制，鼓勵各方節(jié)水，形成"水均衡".在關(guān)于黃河斷流的反思中，我們將"政策調(diào)整緩慢、制度建設(shè)滯后"，視為黃河治理與三門峽工程相并列的歷史教訓。如果說三門峽教訓是由于人類對于自然規(guī)律的無知，那么黃河斷流的教訓反映了人類對于自身行為規(guī)律的怠慢和忽視，這一教訓過去長期被中國水利界忽視。黃河治理之所以很難，一方面在于黃河是一個極其復雜的自然巨系統(tǒng)，人類認識自然和改造自然能力的有限，另一方面是由于流域管理涉及眾多省份、眾多部門，幾乎和流域所有人的利益相關(guān)，因而利益格局十分復雜，其管理體制、制度安排相當之難。在計劃經(jīng)濟時代，黃河的治理目標主要是防洪減淤，主要依靠工程技術(shù)治理是有效的。隨著經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，水資源利用的增加，黃河的治理目標又增加了水資源管理和水環(huán)境保護，僅僅是工程技術(shù)治理就難以解決問題了，既有的體制和治理方式就越來越失效。8在人類應(yīng)對挑戰(zhàn)的各種行為中，制度的確立與改進最具有根本性，它是人類成功應(yīng)對挑戰(zhàn)的結(jié)果，又是成功迎接進一步挑戰(zhàn)的先決條件。
黃河斷流是對新時期治黃工作提出的重大挑戰(zhàn)，過去幾年的防斷流實踐是對這一挑戰(zhàn)的有力響應(yīng)，這一響應(yīng)的核心是確立和改進旨在激勵相容的制度安排，調(diào)整各方用水行為，形成多贏的利益格局。同樣是大旱之年，1997年斷流長達226天，在1999年之后連續(xù)三個更為干旱的年份，由于引入了水量統(tǒng)一調(diào)度管理，黃河卻沒有斷流。可見在自然條件同樣不利、人們觀念還沒有根本轉(zhuǎn)變、工程條件和技術(shù)手段變化不大的情況下，主要是管理體制的調(diào)整，使得斷流很快大為緩解。黃河五年不斷流成就的取得，主要是大規(guī)模制度變遷的成功，是克服體制失效的成功，是制度建設(shè)的成功，水量統(tǒng)一調(diào)度管理是制度建設(shè)的關(guān)鍵內(nèi)容。
黃河的防斷流實踐是非常成功的制度變遷。通過實施水量統(tǒng)一調(diào)度，強化了區(qū)域用水的總量控制，確立了新的水權(quán)規(guī)則和用水激勵結(jié)構(gòu)。沿黃各省區(qū)對這一制度變遷做出了有效的響應(yīng)，各種用水主體的行為隨即發(fā)生了積極變化，至少有以下幾個方面：
第一，沿黃各省區(qū)對于分水方案的違約率下降、履約率不斷上升。1999年以來，個別省區(qū)長期超限額用水的現(xiàn)象開始扭轉(zhuǎn)，山東省在過去的五年中，只有一個年份超限額耗水，內(nèi)蒙古則在2003年，歷史上第一次用水總量減到了限額以下（見附表3）。對于三個用水規(guī)模達到分配指標的省份（寧夏、內(nèi)蒙古和山東），我們將其1987年以來的歷年超耗水量百分比的變動趨勢繪制在圖4中，發(fā)現(xiàn)盡管整個90年代山東和內(nèi)蒙古的超耗水比例都大于零，但是其變動趨勢均為逐漸向零軸收斂，至2000年已經(jīng)基本等于分配限額，之后除個別年份，基本都在分配限額之下。
而寧夏除個別年份，用水總量也都在分配限額之下。全河總耗用水量從1990年以來，一直保持在總分配限額之下。反映了全流域從"超水型"轉(zhuǎn)向"節(jié)水型".黃河的分水方案執(zhí)行的越來越好，黃河分水制度的有效性越來越高。不同的制度安排有不同的激勵方向（正向或負向），也有不同的激勵結(jié)果。
數(shù)據(jù)來源：根據(jù)附表3繪制。
第二，有力推動了沿黃各地區(qū)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快了節(jié)水型社會建設(shè)的步伐。首先是推動了用水結(jié)構(gòu)的調(diào)整。1988～1998年地表水的耗用結(jié)構(gòu)中，農(nóng)業(yè)灌溉占92.0%，工業(yè)占5.1%，城鎮(zhèn)生活占1.3%，而在1999～2003這五年中，農(nóng)業(yè)灌溉下降至88.0%，工業(yè)上升至7.4%，城鎮(zhèn)生活上升至3.2%，用水結(jié)構(gòu)向合理的方向調(diào)整9.其次，促使沿黃省區(qū)（特別是超耗水省區(qū)）
量水而行，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，限制高耗水企業(yè)的發(fā)展，調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)。例如，寧夏已經(jīng)加快了高耗水行業(yè)的節(jié)水改造，規(guī)劃三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例（2000-2002年）由目前的4：49.8：35.8調(diào)整到2010年的10：40：5010.此外，沿黃省區(qū)還普遍強化了節(jié)水措施，加快了供水水價的改革步伐。這充分反映了有效的制度變遷具有節(jié)約成本的重要作用。
第三，流域用水效率提高速度加快，流域節(jié)水取得重要進展。整個流域在統(tǒng)一調(diào)度特別是2000年以后，各種生產(chǎn)用水的定額出現(xiàn)了非常明顯的下降趨勢，特別是農(nóng)業(yè)用水定額大幅度下降。實施統(tǒng)一調(diào)度前的1997年，黃河流域平均GDP 耗水定額為560.17m3/萬元，2003年平均GDP 耗水定額降至309.66m3/萬元，比1997年降低44.7%.從1980年到統(tǒng)一調(diào)度前期間全流域萬元GDP 耗水量年均下降8.11%，而統(tǒng)一調(diào)度以來則年均下降9.41%，由于實施水量統(tǒng)一調(diào)度管理，黃河流域的用水效率年均提高加快了1.3%11.由于節(jié)水具有累積效應(yīng)和滯后效應(yīng)，可以預期用水效率的提高還會進一步加快。黃河流域長期以來存在缺水斷流與微觀浪費低效并存的"悖論"，現(xiàn)在這一悖論正在被逐步打破。
第四，水量統(tǒng)一調(diào)度管理誘發(fā)了更多的制度變遷，推動了水權(quán)市場的探索。黃河上中游的內(nèi)蒙古和寧夏等超耗水省份，面對水權(quán)總量約束的硬化，轉(zhuǎn)向從優(yōu)化配置已有水權(quán)中尋求出路。目前，寧夏、內(nèi)蒙兩省區(qū)開展了五個水權(quán)轉(zhuǎn)換試點，通過農(nóng)業(yè)節(jié)水，將節(jié)余水量有償轉(zhuǎn)讓給工業(yè)項目，已經(jīng)取得了一定的社會和經(jīng)濟效果。寧蒙地區(qū)的水權(quán)轉(zhuǎn)換試點，是統(tǒng)一調(diào)度誘發(fā)的新的制度變遷，是從2000年水權(quán)與水市場的理論討論以來，我國實踐中真正意義上水權(quán)市場的開始12，對于我國市場經(jīng)濟條件下的水權(quán)制度建設(shè)具有深遠意義。
黃河流域為防斷流推行的大規(guī)模制度變遷，在短短的幾年時間里，已經(jīng)使黃河流域各省區(qū)用水主體的行為（包括取水、用水、節(jié)水、交易水的經(jīng)濟行為）發(fā)生深刻改變。黃河流域的水資源分配和利用開始被送入良性軌道，沿黃各省區(qū)將不再從向中央要水、中央補貼調(diào)水中尋求出路，轉(zhuǎn)而主要依靠自身節(jié)水和水權(quán)優(yōu)化配置中尋求出路。表1對黃河流域分水制變遷前后的變化做了歸納，從中不難發(fā)現(xiàn)，制度建設(shè)產(chǎn)生了巨大的收益和廣泛的正外部性，它是黃河防斷流成功的關(guān)鍵所在，也形成今后分水制度變遷的自主動力機制與自身發(fā)展邏輯。
注：本表作者系根據(jù)調(diào)研報告整理。
黃河防斷流工作仍然任重道遠
黃河目前的不斷流依然是脆弱的。衡量不斷流的可靠性，最重要是看生態(tài)用水的保障程度。數(shù)據(jù)表明，入海水量占天然來水量的比例，1998年之后雖一度增加，2001年之后又持續(xù)降低，這與氣候連續(xù)干旱、天然來水大幅減少有關(guān)，但是也反映了生態(tài)用水的保障程度仍然不高，且2001年以來還在下降（見圖5）。2000年和2001年，黃河實現(xiàn)連續(xù)兩個大旱之年不斷流后，我們于2002年初這樣評價當時的不斷流：黃河目前的不斷流只是暫時的、表面的不斷流，而不是可靠的、功能性不斷流；維持物理上的不斷流相對容易，實現(xiàn)生態(tài)上的不斷流非常之難；黃河斷流雖得到一定緩解，但遠未根治".13這一判斷現(xiàn)在看來仍然成立。
數(shù)據(jù)來源：根據(jù)附表4繪制。
黃河斷流的壓力還會持續(xù)增加，防斷流工作是一項長期的繁重任務(wù)。黃河屬于資源短缺型流域，隨著流域經(jīng)濟在21世紀上半葉的快速發(fā)展，黃河水資源供需矛盾更加尖銳。據(jù)預測，2010年、2030年、2050年，即使在充分采取節(jié)水措施，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)的前提下，黃河在正常來水年份分別缺水40億立方米、110億立方米、160億立方米，枯水年份缺水更為嚴重14.這意味著防斷流的壓力不僅因為成功而減小，反而在未來還會持續(xù)增大。
長遠來看，解決黃河斷流問題需要依靠從外流域調(diào)水。由于擬建中的南水北調(diào)東線和中線工程，對黃河沒有直接的補給作用，在南水北調(diào)西線工程實施之前，黃河流域的水短缺形勢不會發(fā)生逆轉(zhuǎn)。這意味著至少在南水北調(diào)西線工程啟動前的未來十幾年內(nèi)，黃河防斷流將仍然主要依靠強化統(tǒng)一調(diào)度管理、促進大力節(jié)水來實現(xiàn)。黃河目前的防斷流工作與未來的南水北調(diào)西線工程并不矛盾，而且相反，目前的流域分水制度建設(shè)，建設(shè)流域節(jié)水型社會，可以為調(diào)水工程更好發(fā)揮效益打下基礎(chǔ)，有助于提高調(diào)水效益和減小調(diào)水工程規(guī)模。
制度建設(shè)仍然是未來黃河防斷流工作的關(guān)鍵。作者曾經(jīng)將黃河的分水制度視為一個完整的制度體系，具體分為三類制度和九類機制，即分配制度、實施制度和維護制度，初始分配機制、再分配機制、臨時調(diào)整機制、監(jiān)控機制、激勵機制、懲罰機制、信息機制、利益整合機制和保障機制。一個制度的有效性不僅取決于該制度的作用，還取決于該制度與其它制度的互補性和外溢性。制度變遷往往出現(xiàn)多種互補性的制度變遷。有意識地誘發(fā)或強制其他制度創(chuàng)新是成功的制度變遷的關(guān)鍵。根據(jù)這一分析框架作者對黃河過去十幾年的分水制度變遷做了主觀評價。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，實施水量統(tǒng)一調(diào)度以來，黃河的分水制度體系經(jīng)歷了大規(guī)模的變遷，具體表現(xiàn)為分配機制開始完善，實施機制初步建立，維護機制有所加強，這些制度變遷是取得五年不斷流的關(guān)鍵。但是制度體系中的大多數(shù)機制仍然很不完善，部分機制如再分配機制、懲罰機制和利益整合機制還很薄弱15.（見圖6）黃河要贏得可靠的不斷流，流域分水制度仍然需要大的變遷。黃河防斷流的成功目前只能說是階段性成功，黃河的防斷流工作仍然任重道遠，確切地說是制度建設(shè)任重道遠。
資料來源：王亞華，《完善黃河分水制度體系》，2002年第4期。
注：1、第一階段為1987－1997年，第二階段為1998－2002年；
2、縱軸表征制度的完善程度，賦值從0－10，系作者主觀評分，橫軸為九類機制。
#p#副標題#e#黃河分水改革實踐代表了我國水管理改革的方向
黃河凝聚了中國所有的水事矛盾，是中國水問題的縮影。黃河治理反映出的深層次矛盾，是我國當代治水面臨的共性問題，即過于倚重工程技術(shù)治理，忽視社會治理和綜合治理。黃河斷流的歷史教訓，對于中國水管理也是具有普遍性的教訓，即長期重視工程建設(shè)、輕視工程管理、忽視資源管理。反之，黃河防斷流的成功及其經(jīng)驗，是中國治水變革的重大成果，也代表了中國水管理改革的方向。
我國未來水管理改革的方向是從工程建設(shè)為中心轉(zhuǎn)向制度建設(shè)為中心，黃河的分水實踐反映了這一改革趨向，黃河防斷流的成功經(jīng)驗也是這一命題的最好詮釋。整體來看，建國之后的50年歷史，我國治水模式是以工程建設(shè)為中心的，修成水壩8萬多座，堤防20萬多公里，開展了人類水利史上最大規(guī)模的水利建設(shè)。工程治水模式特點是硬件投資過度，軟件投資嚴重不足，工程建設(shè)超前，制度建設(shè)滯后，前者與后者嚴重不相匹配，也妨礙發(fā)揮前者的效益。
工程治水在建國之后的特定時期具有歷史合理性，但是隨著時代發(fā)展，過度依賴工程建設(shè)、外延式擴大資源供給已遠非解決水危機的治本之策，傳統(tǒng)的工程治水模式必然需要轉(zhuǎn)型。
1998年發(fā)生特大洪水之后，在中央政府大幅度增加水利投入的同時，在水利部的帶領(lǐng)下，我國治水還啟動意義深遠的治水變革，這就是從工程水利轉(zhuǎn)向資源水利，從傳統(tǒng)水利轉(zhuǎn)向現(xiàn)代水利和可持續(xù)發(fā)展水利。這場變革的實質(zhì)就是開展大規(guī)模的制度建設(shè)，以制度建設(shè)應(yīng)對水危機，提高工程建設(shè)的效益。
黃河過去十幾年的分水實踐、特別是近些年的防斷流實踐，初步為我國大江大河的水管理體制改革指引了路徑。具體包括：在缺水流域及時分配水量（初始水權(quán)），建立區(qū)域用水總量控制制度，這是流域水管理制度建設(shè)的起點；加強取水許可管理，將各級取水許可管理與區(qū)域用水總量控制相結(jié)合，這是制度建設(shè)的重要環(huán)節(jié)；實施流域水資源統(tǒng)一調(diào)度管理，有效落實區(qū)域用水總量控制，推動地方節(jié)水和精心管水，這需要流域機構(gòu)發(fā)揮核心作用，也是制度建設(shè)的關(guān)鍵所在；積極支持水權(quán)轉(zhuǎn)換的探索，作為區(qū)域解決新增用水的重要途徑，這是制度建設(shè)的中遠期內(nèi)容?？傊?，黃河分水實踐最重要的成功經(jīng)驗，也是未來大江大河大湖水管理制度建設(shè)的總體方向，就是根據(jù)2002年新水法的規(guī)定，全面落實已有的各項水管理法律制度，逐步在各大流域建立規(guī)范的水權(quán)秩序。
中國國家走向現(xiàn)代化，離不開水利的現(xiàn)代化。水利現(xiàn)代化的關(guān)鍵是水管理的現(xiàn)代化，其最重要的標志是制度化和法制化。實現(xiàn)水管理從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，將水管理送入制度化和法制化的運行軌道，這是未來水利工作者的歷史使命。為此需要開展大規(guī)模的制度建設(shè)，在所有的水相關(guān)領(lǐng)域建立有效、透明和可預期的制度安排，約束、激勵和協(xié)調(diào)所有水相關(guān)利益者的水事行為，促使其更加資源節(jié)約和環(huán)境友好，促進節(jié)水防污型社會的形成，以人與人的社會和諧促進人水關(guān)系的自然和諧16.人與水的不和諧已經(jīng)成為中國人與自然的不和諧最大挑戰(zhàn)。人與水的不和諧源于人與人的不和諧。反之，人與人的和諧有助于人與水的和諧。人與人的和諧有賴于建立激勵相容的制度安排。這是因為制度變遷最基本的功能和作用是節(jié)約成本，減小風險，激勵合作。制度建設(shè)是人類對重大挑戰(zhàn)的最有效率的響應(yīng)。
黃河的分水實踐，反映了我國水管理制度建設(shè)的重大進展；黃河水管理開展的大規(guī)模制度建設(shè)，指引了我國水管理改革的方向；黃河防斷流成就的取得，也預示了我國治水變革的前景；黃河防斷流是十分成功的，涉及人口之多，覆蓋地域之大，調(diào)水效率之顯著，是世界水資源分配歷史上迄今為止最大規(guī)模的制度變遷；是由被動治黃走向主動治黃的重大轉(zhuǎn)折點，是由傳統(tǒng)治黃走向現(xiàn)代治黃的重要標志，也是中國水利治理從傳統(tǒng)型走向可持續(xù)發(fā)展型重要起點。
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注釋
1此文得到湖鞍鋼教授的建議和修改，特此感謝。
2作者系清華大學公共管理學院博士后；E-mail：Wangyahua@tsinghua.edu.cn
3王亞華：《完善流域水資源分配制度體系從九類機制著手》，《中國水利》2003年第4期。
42002年1月31日我們在黃河水利委員會做了一次問卷調(diào)查，對于"黃河斷流最大的影響是什么"這一問題，50%的黃委會的干部首先選擇生態(tài)環(huán)境相關(guān)的影響，其中30%選擇"引起沿黃生態(tài)環(huán)境惡化，水質(zhì)污染加重"，15%選擇"使黃河行洪、行沙能力嚴重降低，加劇洪水災害威脅"，5%選擇"對黃河三角洲海岸及三角洲附近海域生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生不利影響".這說明黃委干部認為黃河斷流帶來的最大損失是流域生態(tài)環(huán)境。另有22%的被調(diào)查者選擇了"影響下游人民的正常生活秩序"，17%選擇了"影響民族心理，情感上難以接受".僅有11%的被調(diào)查者選擇了"給下游造成很大的經(jīng)濟損失"，相對生態(tài)環(huán)境損失，經(jīng)濟影響被認為是相對次要的。此次問卷調(diào)查結(jié)果的詳細分析參看胡鞍鋼、王亞華：《如何看待黃河斷流與流域水治理-黃河水利委員會調(diào)研報告》，《管理世界》2002年第7期。
第二促進全流域減少了生產(chǎn)用水，卻產(chǎn)生了正面的、良好的的經(jīng)濟效益，實現(xiàn)經(jīng)濟與生態(tài)雙贏。根據(jù)中國水科院和清華大學利用黃河宏觀經(jīng)濟模型的初步估算，由于實施水量統(tǒng)一調(diào)度，從1999－2003年，相對于不采取措施任憑斷流發(fā)展，流域地表耗水平均每年減少6.16%，全流域GDP平均每年增加2.58%，流域農(nóng)業(yè)GDP 年平均每年增加11.84%，糧食產(chǎn)量平均每年增加12.56%（見附表1）。這一初步測算表明，防斷流并非像有些人所擔心的損害經(jīng)濟發(fā)展，相反，通過水資源合理配置，提高水資源的利用效率，提高供水的安全水平，能夠以更少的用水支撐更大的流域經(jīng)濟總量。例如，統(tǒng)一調(diào)度后沿黃各省區(qū)的農(nóng)業(yè)供水總量均有所減少，但是由于灌溉關(guān)鍵月份供水保證率增加，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出反而有所增加。這說明，通過水資源的優(yōu)化配置，黃河的防斷流工作，實現(xiàn)了減水與增效的統(tǒng)一，經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護的雙贏。
第三，促進全流域合作，實現(xiàn)上、中、下游各方"多贏".為保不斷流
5黃河水利委員會：《黃河水量統(tǒng)一調(diào)度實施效果初步分析報告》（內(nèi)部資料），2004年12月，第70頁、78頁。實施水量統(tǒng)一調(diào)度以來是指1999年3月至2003年6月。
6據(jù)調(diào)查，山東黃河三角洲濕地國家級保護區(qū)內(nèi)鳥類數(shù)量已由90年代初的187種增至283種；一定程度上抑制了黃河口新生淡水濕地的逆向演替，使黃河口新生濕地環(huán)境演變向生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變好的方向順向演替。參看黃河水利委員會：《黃河水量統(tǒng)一調(diào)度實施效果初步分析報告》（內(nèi)部資料），2004年12月，第5頁。
7胡鞍鋼、王亞華：《轉(zhuǎn)型期水資源配置的公共政策：準市場和政治民主協(xié)商》，《中國軟科學》2001年第5期。
8胡鞍鋼、王亞華：《如何看待黃河斷流與流域水治理-黃河水利委員會調(diào)研報告》，《管理世界》2002年第7期。
9黃河水利委員會：《黃河水量統(tǒng)一調(diào)度實施效果初步分析報告》（內(nèi)部資料），2004年12月，第31頁。
10同上，第158頁。
11同上，第156頁。系根據(jù)黃河流域水資源綜合規(guī)劃數(shù)據(jù)分析。
12這是中國"合法"意義上水權(quán)市場交易的開始，此前實踐中涌現(xiàn)出的水權(quán)交易事件，如東陽-義烏水權(quán)交易，更多地是帶有實踐探索的性質(zhì)。
13胡鞍鋼、王亞華：《如何看待黃河斷流與流域水治理-黃河水利委員會調(diào)研報告》。
《管理世界》2002年第7期。
14見水利部《關(guān)于加快黃河治理開發(fā)若干重大問題的意見》，2001年11月10日。
15王亞華：《完善黃河分水制度體系》，《人民黃河》2003年第4期。
16王亞華：《完善黃河分水制度體系》，《人民黃河》2003年第4期。
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